• Enhetskostnader som grunnlag for finansiering av infrastrukturvirksomheter
Blogg:

Enhetskostnader som grunnlag for finansiering av infrastrukturvirksomheter

28. januar 2020

I en offentlig tjenesteproduserende virksomhet med en stor andel felleskostnader, det vil si kostnader som ikke varierer med antall tjenestemottakere eller tjenestenivået, kan det være en utfordring å beregne treffende enhetskostnader for de ulike tjenestene. Ofte vil det være et ønske å beregne en enhetskostnad per tjeneste slik at budsjettet kan fordeles ut i fra en volumstørrelse (kostnadsdriver) på tjenestenivå. For infrastrukturvirksomheter er dette vanskelig, da en vesentlig andel av kostnadene er å anse som en basiskostnad for ”å holde åpent”, og lar seg ikke fordele ut fra tradisjonelle kostnadsdrivere.

 

Basiskostnader påløper straks man vedtar å stille tilgjengelig en viss kapasitet, herunder for eksempel kostnader knyttet til bygg og anlegg, administrasjon og ledelse, beredskap, grunnleggende sikkerhetsbemanning og andre infrastrukturkostnader. 

Tjenesterelaterte kostnader tilkommer når man begynner å produsere tjenester i virksomheten.

BDO har de senere årene utarbeidet kostnadsallokeringsmodeller for en rekke offentlig finansierte infrastrukturvirksomheter. I denne artikkelen gir vi et praktisk eksempel gjennom å vise et utdrag av en analyse knyttet til fengsler med laveste sikkerhetsnivå.

 

Innledning – Behovet for nye finansieringsmodeller

tgangspunktet for våre analyser er normalt at man ønsker å utvikle en ny budsjettfordelings-/finansieringsmodell for infrastrukturvirksomheten i tråd med prinsippene for aktivitetsbasert finansiering. Man opplever at den tradisjonelle rammebudsjetteringen ikke lenger er tilstrekkelig, og budsjettavvikene er vanskelig å forklare ved endret tjenestenivå. ”Antall fanger i fengslene er det samme som før; så hvorfor har dere da behov for mer penger nå enn tidligere?” 
Aktivitetsbasert finansiering innebærer at tjenesteproduserende enheter tildeles økonomiske midler gjennom en enhetspris multipliseres med deres tjenestenivå (antall sikkerhetstiltak, antall innsatte mv.). En spesiell utfordring i forbindelse med denne finansieringsmodellen i infrastrukturvirksomheter er at den tjenesteproduserende enheten har en stor andel felleskostnader som er uavhengig av tjenestenivået. Når en vesentlig del av kostnadsbasen ikke kan forventes å variere med tjenestenivået, kan det i utgangspunktet virke utfordrende å komme fram til en finansieringsmodell basert på en enhetspris som gir dekning for alle kostnadene. Som regel vil det være behov for en basisfinansiering i bunnen. Utfordringen er å gi denne basisfinansieringen et innhold; det vil si å forklare hvor stor denne bør være, og hvorfor den bør være så stor.

Det er flere forskjellige modeller som kan tenkes å fungere i en slik struktur. En modell som særlig er aktuell, der man ønsker full kapasitetsutnyttelse, er å utforme enhetskostnader knyttet til tjenesteproduksjonen med et påslag (margin) som er ment å gi et bidrag til dekning for de faste kostnadene.

En annen og mer presis modell, som denne artikkelen tar til ordet for, er en modell som kombinerer fordelene ved en tradisjonell rammefinansiering og nyere modeller for aktivitetsbasert finansiering. I denne modellen tildeles de tjenesteproduserende enhetene en grunnleggende rammefinansiering på et nivå som dekker basisaktiviteten, og som påløper i det øyeblikk man bestemmer at dette skal være en operativ tjenesteproduserende enhet. I tillegg tilkommer en finansiering basert på det faktiske tjenestenivået. Et eksempel på en slik modell finnes i spesialisthelsetjenesten, der sykehusene dels er finansiert ved en rammetildeling, og dels har en såkalt innsatsstyrt (aktivitetsbasert) finansieringsmodell. Denne bygger på diagnoser gjennom det såkalte DRG-systemet. Tilsvarende modell er innført for statens finansiering av statlig kjøpte plasser på Hurtigruten. Vi vil hevde at modellen gir den mest relevante finansieringen av infrastrukturvirksomheter, og at den derfor bør benyttes i andre infrastrukturvirksomheter som for eksempel universitetene og høyskolene. 

Med infrastrukturvirksomheter menes virksomheter som er pålagt å stille en viss kapasitet tilgjengelig for å løse en samfunnsoppgave. Eksemplene er mange, for eksempel helseforetakene, fengslene, offentlig kjøpte tjenester på Hurtigruten og NSB, flysikringstjenester, universiteter og høyskoler mv.

 

Case – Fengsler med laveste sikkerhetsnivå

Vi gjør oppmerksom på at fremstillingen i denne artikkelen er forenklet og er ikke ment å forklare fullt ut det komplekse kostnadsbildet som er relatert til fengslenes virksomhet. Årsaken til at finansieringen av fengsler med laveste sikkerhetsnivå er blitt et relevant tema, er som for annen offentlig infrastrukturvirksomhet at kostnadsnivået i basisaktiviteten er økende. Tidligere typiske innsatte soner nå åpent i andre soningsmodeller, mens innsatte i fengslene er stadig tyngre kriminelle. Antall innsatte er med andre ord nødvendigvis ikke økende, men det kreves allikevel et annet aktivitetsnivå som er relatert til både soningsinnhold og sikkerhet. 

For å analysere ressursbruken i fengslene, ble det definert hovedgrupper av aktiviteter. Hver aktivitetsgruppe er forutsatt å være drevet i hovedsak av samme kostnadsdriver :

• Basisaktiviteter. Inkluderer den bemanningen og det som er nødvendig for i det hele tatt å holde fengselet åpent. Mengden av disse aktivitetene skal i liten eller ingen grad være påvirket av antall innsatte. Her plasseres aktiviteter og utgifter knyttet til undergruppene bygg, kontorutgifter (inkl. ledelse og administrasjon) og statisk sikkerhet.

• Aktiviteter knyttet til straffegjennomføringen. Inkluderer aktiviteter og utgifter som er variable med produksjonen av fengselsdøgn (antall innsatte per døgn). Utgangspunktet er at et fengsel som har 50 % kapasitetsutnyttelse bare utfører omtrent halvparten så mye av disse aktivitetene sammenlignet med et fengsel med 100 % kapasitetsutnyttelse, alt annet like. Her plasseres aktiviteter knyttet til innholdet i straffegjennomføringen, arbeidsdrift og i tillegg store deler av den dynamiske sikkerheten. Hva som skal være innholdet i tjenesten, er i utgangspunktet en strategisk beslutning. En utvikling i retning av økt innhold i tjenesten vil, alt annet like, øke ressursbehovet. Kostnadene knyttet til straffegjennomføringen er derfor over tid også avhengig av endringen i soningsinnholdet. Det er også variabelt hvor krevende det er å levere innholdet i tjenesten til hver enkelt tjenestemottaker. En endring i sammensetningen av tjenestemottakere i retning av mottakere med et høyere tjenestebehov, vil kunne medføre et større ressursbehov. Også dette bør tas hensyn til når man beregner kostnader knyttet til straffegjennomføringen.

• Aktiviteter knyttet til innsettelser og løslatelser. Inkluderer aktiviteter som er direkte knyttet til innsettelser og løslatelser. Et fengsel hvor hele kapasiteten er utnyttet av innsatte som soner lange dommer, vil ha lite av disse aktivitetene. Fengslene som er med i vår kartlegging, har en gjennomsnittlig soningslengde på 30-60 dager, og har dermed høy aktivitet knyttet til innsettelser og løslatelser. 

Disse aktivitetsgruppene har tilhørende kostnadsdrivere som representerer observerbare størrelser, og prosjektet hadde tilgang til god statistikk om disse.

”Modellen kombinerer det beste av aktivitetsbasert finansiering og rammefinansiering. Man sikres finansiering for en grunnleggende basisaktivitet, samtidig som man mottar tilleggsfinansiering basert på det faktiske tjenestenivået”

Man kunne også tenkt seg en fjerde kostnadsdriver; den enkelte innsatte. Særlig hvis det kommer nye innsatte med et svært avvikende oppfølgingsbehov. Vi mener dette bør løses ved at man til enhver tid gjør en total risikovurdering av de innsatte, og at man, basert på denne risikovurderingen, kan si noe om behovet i aktivitetsgruppen straffegjennomføring ovenfor, spesielt kostnadsfaktoren dynamisk sikkerhet. Slik ser vi at denne aktivitetsgruppen både varierer med antall fengselsdøgn, men også med sammensatt risikonivå blant de innsatte. Ideelt sett burde derfor denne aktivitetsgruppen vært kostnadsberegnet med risikojusterte antall fengselsdøgn. En foreløpig utfordring er at en slik kostnadsdriver ikke er en observerbar størrelse i fengselsstatistikken.

 

Nærmere om analysen 

Først ble samtlige kostnader som er ført i regnskapet for det året som ble analysert, henført til aktivitetene som er definert over. Personalkostnader  ble henført gjennom en to-trinns allokering. Se nedenfor. Justeringer ble gjort for hver enkelte enhet.
Neste steg i analysen var å tilordne personalkostnadene til aktivitetene. Disse ble estimert med utgangspunkt i en tidskartlegging som ble innhentet gjennom en spørreundersøkelse. Undersøkelsen ga et øyeblikksbilde av hvordan virkeligheten så ut på det tidspunktet den ble gjennomført, og vi benyttet den derfor kun til å fordele personalkostnadene for det aktuelle regnskapsåret. 

Analysen gir ikke isolert sett grunnlag for å si noe om hvordan utviklingen har vært over tid. Videre gir analysen kun svar på hva som er ressursbruken knyttet til å levere tjenestene i fengslene med den kvalitet som tjenestene leveres i dag. Analysen gir i seg selv ikke svar på om denne kvaliteten er for lav, tilstrekkelig eller for høy.

I hovedrapporten oppsummeres samlede resultater overordnet som vist nedenfor:

Tabell 1 Regnskapsanalyse (tall i hele 1000).

Her må det settes inn en tabell for regnskapsanalyse! 

Kilde: Sammenstilt av BDO på bakgrunn av regnskap fra enhetene

Analysen viser at enhetene som inngår i kartleggingen, har utgifter på til sammen 239,7 mill. etter at det er foretatt justeringer for felles ressurser med andre enheter og investeringer foretatt i regnskapsåret.

Kategorien for bygg og anlegg består i hovedsak av husleie og energikostnader. Det er forutsatt at det ligger en kalkyle for kostnadsdekkende leie til grunn for den husleien som enhetene belastes med. Dette regnes som basiskostnader. For å unngå at investeringer dobbeltregnes, er regnskapsårets investeringer derfor trukket ut i analysen.

Kostnadsbildet over kan likevel ikke sammenlignes på tvers av enhetene da dette ikke er justert for ulike aktivitetsnivåer og kapasitet. Vi har derfor nedenfor beregnet enhetskostnadene for å kunne sin noe mer om kostnadsstrukturen:

Tabell 2 Nøkkeltall.

Her må det settes inn en tabell med nøkkeltall!

Kilde: Beregnet av BDO etter statistikk fra enhetene

Det var ikke hovedfokus i denne analysen å sammenligne enhetene. Det kan være mange årsaker til at enhetene har ulike kostnadsstrukturer, men analysen gir allikevel et interessant bilde av kostnadsforskjellene mellom enhetene som ikke var like tilgjengelig før analysen. I utgangspunktet er tjenestenivået det samme på de ulike enhetene.

Basiskostnadene kan til en viss grad sammenlignes hvis vi justerer for eksempel med antall soningsplasser per fengsel. Vi har ikke vist dette i tabellen over. Her er det så mange usikkerhetsfaktorer og forklaringsfaktorer (geografi, avstand til nærmeste politisentral, bygningsstruktur mv.) at sammenligningsanalysen måtte utøves med forsiktighet.

Gjennomsnittskostnaden forbundet med å levere innholdet i tjenesten er omtrent kr 500 per produsert fengselsdøgn.

Gjennomsnittskostnaden forbundet med administrasjon av de innsatte er beregnet til omtrent kr 2000 per innsettelse.

Tabellen viser at det er en viss variasjon mellom enhetene, uten at det har latt seg gjøre å finne årsaken(e) til dette i karakteristika ved den enkelte innsatte. Man kan derfor hevde at det kan være noe å hente på å se til hverandre og standardisere arbeidsprosessene på tvers av enhetene. Det må likevel bemerkes at det i denne konkrete analysen kan være slik at de enhetene som driver med lavest kostnadsnivå, drives med en for lav bemanning, mens de som har høyere kostnadsnivå, har klart å tilpasse sine budsjetter i større grad til det økte bemanningsbehovet som følge av at innsatte blir tyngre kriminelle.

 

En mer relevant metode for fremtidig finansiering av infrastrukturvirksomheter

Når det offentlige skal finansiere infrastrukturvirksomheter, herunder for eksempel fengslene, anbefaler BDO å utarbeide en modell som skissert ovenfor. BDO vurderer at dagens rammefinansierte modeller, der tildeling av midler hovedsaklig skjer på bakgrunn av kapasitet og historiske tildelinger, er utgått på dato. Vi mener at bruk av mer aktivitetsbaserte fordelingsmekanismer, justert for endringer i ressursbehovet som følge av endret innhold i tjenesten (her straffegjennomføringen), endrete risikovurderinger, krav til sikkerhet mv. og endret sammensetning av tjenestemottakerne (her de innsatte), gir en mer relevant ressursfordeling. En budsjettmodell som gir en mer relevant ressursfordeling vil bidra til at man får tilstrekkelig med midler til å sikre et relevant bemanningsnivå.

”I motsetning til kostnadsmodeller som fordeler alle kostnader til den enkelte tjenesten, lager man et kostnadsregnskap basert på basiskostnader og et tilleggsregnskap basert på marginalkostnader. Det er uvant å tenke slik i tradisjonelle kostnadsallokeringsmodeller, men det gir samtidig et mye mer relevant og presist bilde for analyse av det faktiske kostnadsnivået”

 

Budsjettmodellen /finansieringsmodellen for infrastrukturvirksomheter generelt bør således bygges opp ved følgende hovedelementer:

• Et fast basistilskudd som dekker utgifter knyttet til basisaktiviteten, herunder for eksempel bygg, ledelse, administrasjon, grunnleggende infrastruktur og statisk sikkerhet. Dette omfatter de kostnadene som må være til stede for å levere en grunnleggende kapasitet.

• Et variabelt tilskudd basert på produksjonen av tjenester, for eksempel per døgn, per kategori av tjenestemottakere og lignende. 

• Et variabelt tilskudd basert på antall tjenestemottakere.

• Eventuelle særskilte tilskudd for særskilte aktiviteter knyttet til en enkelt tjenestemottaker/grupper av tjenestemottakere.

På denne måten kombineres det beste av aktivitetsbasert finansiering og rammefinansiering i en og samme modell. Man sikres finansiering for en grunnleggende basisaktivitet, samtidig som man mottar tilleggsfinansiering basert på det faktiske tjenestenivået. I motsetning til kostnadsmodeller som fordeler alle kostnader til den enkelte tjenesten, lager man et kostnadsregnskap basert på basiskostnader og et tilleggsregnskap basert på marginalkostnader. Det er uvant å tenke slik i tradisjonelle kostnadsallokeringsmodeller, men det gir samtidig et mye mer relevant og presist bilde for analyse av det faktiske kostnadsnivået.