• Hva koster tjenesten?
Blogg:

Hva koster tjenesten?

28. januar 2020

Det settes stadig press på økonomistyringen innenfor de rettighetsbaserte tjenestene i offentlig sektor, herunder er ofte pleie- og omsorgssektoren i kommunesektoren ofte i fokus på grunn av sin absolutte størrelse i forhold til kommunens totale økonomi og på grunn av at det ofte skjer kostnadsoverskridelser, år-etter-år, innenfor denne sektoren. Dette skyldes, etter vår vurdering, blant annet en lite tilpasset styringsmodell for finansiering av denne typen virksomhet, som igjen påvirker muligheten til å styre virksomhetens ressursutvikling slik at denne blir bedre avstemt med det faktiske behovet i tjenesten.

 

Aktivitetsbasert finansiering som styringsmodell i pleie og omsorgssektoren? 

Fremveksten av alternative styringsmodeller har derfor i stor grad vært drevet av dette tjenesteområdet, og flere av våre konsulenter har fått være pionerer innenfor denne utviklingen. Artikkelen presenterer en alternativ styringsmodell, først utviklet i Kristiansand kommune, som har gitt betydelige styringsmessige gevinster. I denne artikkelen beskrives rasjonalet for modellen og modellens viktigste prinsipper. Videre argumenterer forfatterne for at den er like anvendelig på de fleste andre tjenesteområdene i offentlig tjenesteproduksjon, som for pleie- og omsorgssektoren. Artikkelen gir også et balansert syn på når modellen ikke er egnet.

Kostnadsnivået i pleie og omsorgssektoren avhenger normalt av tre ulike forhold:

  • Kostnadsstrukturen i tjenestene (hvilke tjenester tilbys og personalets kompetanse)
  • Aktivitetsnivået i tjenesten (antall timer hjemmetjenester, antall institusjonsplasser osv)
  • Effektiviteten i tjenestene (ansikt-til-ansikt tid / ressurser benyttet til direkte pleie)

 

Aktivitetsnivået i tjenesten avhenger av behovet i brukergruppene og til en viss grad kommunens prioriteringer og tildelingspraksis. Effektiviteten derimot avhenger av tjenesteutførelsen, herunder god planlegging og effektiv drift.

Utfordringene i tradisjonelle styringsmodeller, slik vi ser det, er at ansvaret for disse forholdene ikke er tydelig plassert i organisasjonen; (a) hvem har ansvar for aktivitetsnivået? og (b) hvem har ansvar for kostnadsnivået (herunder effektivitet)?

Vår påstand er at de fleste kommuner ikke har avklart dette på en enhetlig måte og ikke følger opp gjennom målrettet tildeling og oppfølging av økonomiske ressurser. På denne måten ser vi ofte at forholdet mellom ressursbehov og tildelte rammer innenfor de ulike tjenestene ikke er avstemt. Videre er det uklarheter knyttet til hvem som har ansvar for effektivitet og hvem som har ansvar for aktivitet, og hvilke av disse faktorene som påvirker den økonomiske situasjonen mest. Vi mener at kommuner for fremtiden bør etablere en styringsmodell som bidrar til å avklare dette, der det tildeles midler etter faktisk behov, samtidig som det settes krav til effektiv tjenesteproduksjon.

Formålet med en slik styringsmodell bør være at kommunens politiske og administrative ledelse får tydeliggjort sitt økonomiske ansvar:

  • Virksomhetene/resultatenhetene bør være ansvarlige for effektiv tjenesteleveranse i tråd med vedtatte kvalitetsstandarder og lovgivningen for øvrig.
  • Tjenestetildelende enhet i kommunen er ansvarlig for kommunens aktivitetsnivå innenfor kommunens økonomiske rammer.
  • Politikere er ansvarlig for å sette de økonomiske rammene og eventuelt gjennomføre prioriteringer og beslutninger som gjelder aktivitetsnivå ut over kommunens avsatte økonomiske rammer.

I denne artikkelen beskriver vi nærmere denne styringsmodellen som ofte benevnes som aktivitetsbasert finansiering eller innsatsstyrt finansiering.

Innledningsvis vil vi presisere at denne styringsmodellen ikke er basert på en særskilt organisering av kommunens tjenester. Modellen må således ikke kobles mot kontroversielle temaer som for eksempel konkurranseutsetting. Modellen er heller ikke avhengig av at det er etablert en bestiller-utfører modell. Når vi beskriver kommunens ”tildelende enhet” i denne artikkelen, kan dette således være en egen bestillerfunksjon i en bestiller-utfører modell, men det kan også være den budsjettansvarlige kommunalsjefen avhengig av om man har etablert en bestiller-utfører modell eller ikke. I artikkelen tar vi til orde for at dette er en styringsmodell som ikke bør være politisk kontroversiell, men en sunn og god styringsmodell for å få orden på kommunens økonomiske utvikling.

 

Hvorfor aktivitetsbasert finansiering

Aktivitetsbasert finansiering av kommunens tjenester innebærer at kommunens tildelende enhet har budsjettansvar for de tjenestene som tildeles, samtidig som utførende virksomheter tildeles økonomiske midler som direkte samsvarer med deres faktiske aktivitetsnivå (vedtatte tjenester). Vi vil senere i artikkelen argumentere for at modellen er anvendelig for de fleste tjenesteområdene, mens den kanskje er mest brukt og kjent innenfor pleie- og omsorgstjenestene i kommuner.

De fleste kommuner som har en tildelingsenhet /vedtaksenhet i en eller annen forstand, har ikke tildelt budsjettansvaret til enheten.

Ved budsjettoverskridelser får vi ofte en diskusjon om hvem som har ansvaret. Tjenesteutførende enheter mener de er tildelt for lave budsjettrammer i forhold til tjenestebehovet, mens kommunens politiske og administrative ledelse oftere mener at det tildeles et for høyt tjenestenivå og/eller at tjenesteutførende enheter kan jobbe mer effektivt.

En styringsmodell basert på aktivitetsbasert finansiering gir blant annet følgende fordeler:

•   God styringsdialog gjennom tydelig økonomisk ansvarsplassering mellom politisk nivå og administrativt nivå.

•   Bedre samsvar mellom tjenestenivå og tildelte ressurser.

•   Insentiver som bidrar til en ”indre effektivisering”.

Vi presenterer denne styringsmodellen som et alternativ til etablerte styringsmodeller. Vi mener modellen innebærer sunn, fornuftig styring, at den ikke bør være politisk kontroversiell og at det bør være utvilsomt at den har sine fordeler.

Aktivitetsbasert finansiering er et naturlig utviklingstrinn innenfor offentlig økonomistyring som tvinges frem av en sterk vekst i kommunens tjenester og en stadig mer presset kommuneøkonomi. Det er således naturlig at den i en overgangsfase møtes med skepsis, men den vil etter vår vurdering over tid bli en naturlig del av de anerkjente styringsmodellene i kommunal sektor.

I en mellomstor kommune fant vi følgende under vår analyse av regnskapet for 2012 og 2013:

Her må det legges inn et bilde av tabellen av regnskapet for 2012 og 2013!

Tabell 1: Avvik knyttet til lønnskostnader innenfor pleie og omsorg i en mellomstor norsk kommune 2012 og 2013, inkludert refusjoner.

 

En nærmere sortering av dette avviket på ansvarssted viser at avviket i hovedsak er relatert til tre av tjenesteområdene:

Her må det legges inn et bilde av tabellen relatert til de tre tjenesteområdene!!

 

En ytterligere analyse viser at avviket for lønnskostnader i hovedsak kan forklares ved postene ekstrahjelp og overtid.

”En tildelingsenhet er å regne som en bestiller, og en bestiller uten budsjettansvar, er en økonomisk ”uansvarlig” bestiller.”

Våre analyser viser at det er de samme ansvarsstedene som har høyest avvik innen disse postene i både 2012 og 2013, og alle har negativt avvik begge år. Hvorvidt dette overforbruket skyldes effektivitetsslakk eller at de er tildelt en ramme som er for lav i forhold til det faktiske aktivitetsnivået, kan ikke sies basert på regnskapstallene. Som oftest ser vi dog, ved dybdeanalyser, at begge forklaringsvariablene har betydning for å forklare avviket.

Vi har gjort et lite dykk i aktivitetsnivået innenfor hjemmebaserte tjenester i den aktuelle kommunen. Her er det oppgitt at det per i dag er ca. 243,4 årsverk knyttet til hjemmetjenesten. Omregnet til timer blir dette ca. 7800 tilgjengelige timer per uke. Det er videre oppgitt at kommunen har ca. 5500 vedtakstimer per uke. Når 7800 timer skal håndtere anslagsvis 5500 timer, betyr dette at ansikt-til-ansikt tiden er 71 % (5500/7800). Vedtakstimer dividert med tilgjengelige timer betegner vi ansikt-til-ansikt tid (ATA-tid), og gir et uttrykk for den faktiske effektiviteten i tjenesteproduksjonen. Jo høyere ATA-tid, jo flere frie ressurser som kan jobbe ansikt-til-ansikt med brukerne. Basert på våre erfaringer, vil en ATA-tid på over 70 % være å betegne som effektiv, og mange kommuner ligger lavere enn dette. Nå ser vi i våre analyser at vedtakstid og faktisk tid ofte kan avvike fra hverandre, til dels mye, og spesielt i kommuner som har for lite ressurser. Dersom vår kommune reelt sett har ATA-tid lik 71 % eller høyere, betyr dette at kommunens hjemmetjeneste har en relativt effektiv ressursutnyttelse i den direkte produksjonsrelaterte delen av tjenesten. Våre videre analyser viser at dette nok er et for høyt tall, dvs. at kommunen i dag enten har flere årsverk enn hva som her er angitt (inkludert innleie av ekstrahjelp og vikarer), har lavere antall vedtakstimer (i hvert fall utførte vedtakstimer) enn hva som her er angitt, eller en kombinasjon av begge. Kvaliteten i tallene er for svake til å kunne si noe mer.

Den beskrevne situasjonen er ikke unik for den aktuelle kommunen. Ei heller er den unik for hjemmetjenesten. Vi ser den samme situasjonen i en rekke kommuner, og innenfor en rekke tjenesteområder. 

De tvinger ser frem et behov for en mer bevisst holdning til kvalitet i produksjonstallene, og et tydeligere fokus på økonomisk styring og ressursbruk i tjenestene.

 

De vanligste finansieringsmodellene innenfor kommunale tjenester

I vår kommune har ikke tildelingsenheten ansvaret for budsjettet annet enn et mindre budsjett som de disponerer til noen særskilte tjenester som de selv administrerer. Dette er en relativt vanlig modell i norske kommuner.

”Dette er en styringsmodell som ikke bør være politisk kontroversiell, men en sunn og god styringsmodell for å få orden på kommunens økonomiske utvikling.”

Det er særlig tre budsjettfordelings-modeller/ finansierings-modeller av tjenesteutførende enheter som står sentralt i offentlig tjenesteproduksjon i dag:

a) Finansiering gjennom brukerbetalinger.

b) Rammefinansiering av utførende virksomhet gjennom et årsbudsjett.

c)  Finansiering av utførende virksomhet gjennom å tildele midler basert på aktivitet.

Hovedforskjellen mellom de tre ulike modellene er hvem som disponerer rammebudsjettet.

Nedenfor har vi kommentert kort de ulike modellene a-c:

 

a) Finansiering gjennom brukerbetalinger

I modell a) skjer finansieringen fra brukerne. Dette medfører at tjenestene prises. Kommunale tjenester kan være fullt ut brukerfinansiert (for eksempel renovasjon) eller delvis brukerfinansiert (for eksempel sykehjem).

 

b) Rammefinansiering av utførende virksomhet gjennom et årsbudsjett

Dette er den aller vanligste finansieringsmodellen. I modell b) er det virksomheten selv som disponerer budsjettet. Dette medfører at virksomhetene tildeles et rammebudsjett. Svært mange kommuner har i dag store utfordringer knyttet til kostnadsvekst innenfor blant annet helse og omsorg. Dersom det tildelte rammebudsjettet ikke er tilstrekkelig, vil virksomheten måtte omprioritere tjenester eller effektivisere sin virksomhet for å gå i balanse. Ved at virksomhetene selv omprioriterer tjenestene eller endrer tjenesteutførelsen slik at de fremstår som mer effektive, vil dette kunne medføre dårligere kontroll med kommunens tjenesteutvikling og brukernes opplevde kvalitet. Det kan også oppstå et misforhold mellom handlingsrommet mellom to ulike virksomheter ved at budsjettildelingen er historisk betinget og ikke betinget av faktisk aktivitetsbehov. I noen kommuner ser vi at rammebudsjettet er utarbeidet basert på en kriteriemodell. Ofte er kriteriene da basert på historiske og aggregerte data basert på for eksempel demografi. Ofte ser vi at det i en slik modell oppstår mistillit og ulike forklaringer på hvorfor det oppstår resultatavvik, og hvem som har ”skylden”; politikere som ikke bevilger nok penger i forhold til brukerbehovet i kommunen, administrasjonen som ikke fordeler budsjettmidlene rettferdig, eller de tjenesteleverende virksomhetene som ikke produserer tjenestene effektivt nok?

 

c) Finansiering av utførende virksomhet gjennom å tildele midler basert på aktivitet

I modell c) er det vedtaksmyndigheten, rådmannen eller annen enhet sentralt i kommunen (eller sektoren) som disponerer budsjettet og tildeler dette til virksomheten gjennom året. Tildelingen skjer basert på aktivitet, hvor aktivitetsnivået er avstemt mot brukernes behov.

Modellen innebærer at det beregnes et sett av enhetskostnader (standardkost) som best beskriver aktivitetene i tjenesteutførelsen (aktivitetsbaserte enhetskostnader). Aktivitetsbasert finansiering innebærer da at virksomhetene mottar finansiering basert på faktisk aktivitetsnivå multiplisert med standardkost, og at det er vedtaksmyndigheten som sitter på rammefinansieringen av tjenestene. Dette betyr at virksomhetene alltid vil tildeles tilstrekkelig med økonomiske ressurser gitt at de holder den effektiviteten som er innberegnet i standardkosten. Eksempelvis kan satsene innenfor hjemmetjenesten være sammensatt av reisetid, tid i hjemmet og indirekte pleie. Økonomiske ressurser fordeles ut i fra henholdsvis antall besøk, antall timer i hjemmet og antall brukere, og innebærer en tre-delt finansiering som tildeles virksomhetene, for eksempel månedlig. Virksomheter som da går med underskudd, har en lavere effektivitet enn hva som er forutsatt i de aktivitetsbaserte enhetssatsene, mens virksomheter som går med overskudd, er mer effektive. Dersom virksomhetene får beholde overskuddet til bruk i virksomheten til egne tiltak, for eksempel kompetanseutvikling mv., mens et eventuelt underskudd må inndekkes året etter, vil de økonomiske insentivene i modellen medføre at enhetskostnadene i snitt vil gå nedover år for år. Modellen innebærer med andre ord en indre drevet effektivisering som anses å være vesentlig mer tiltalende enn et såkalt ostehøvel-kutt i budsjettene. De mest effektive virksomhetene profiterer på å kunne beholde sitt overskudd og vil derfor år etter år etterstrebe å beholde eller forbedre sin effektivitet, mens de mindre effektive må effektivisere for å dekke underskudd. Dette medfører at kommunens samlede kostnader går ned år for år inntil en antatt effektiviseringsbalanse er nådd.

Figuren nedenfor illustrerer hvordan aktivitetsbasert finansiering bidrar til en bedre styring gjennom å dekomponere resultatavviket i to hovedkomponenter. I tillegg kommer kostnadsavvik (lønnsoppgjør, sykefravær mv.) hvor ansvaret må forhandles i forbindelse med beregningen av enhetsprisene i budsjettprosessen. Hvorvidt man skal kombinere aktivitetsbasert finansiering som finansieringsmodell; dvs. tildele midler etter faktisk produksjon, eller kun som en modell for å sette et rammebudsjett ved årets begynnelse, er av mindre betydning i virksomheter som ikke har bestiller-utfører-modell. For virksomheter som mottar oppgaver fra en tildelingsenhet, er det imidlertid vår oppfatning at aktivitetsbasert finansiering bør implementeres som en finansieringsmodell.

Her må det legges inn et bilde av modellen med rammebudsjett og avvik!

Figuren viser hvordan et resultatavvik kan deles opp i et effektivitetsavvik og et aktivitetsavvik (volum). Å styre etter enhetskostnader innebærer at kommunen har mulighet til å følge opp disse avvikene og dermed de underliggende årsakene til eventuelle budsjettavvik bedre ved at både planlagt aktivitetsnivå og planlagt enhetskostnad er kjent.

 

Når passer den aktivitetsbaserte styringsmodellen best

Aktivitetsbasert finansiering vil ikke passe for alle tjenester, og det kan også være at den ikke passer for hele finansieringen, men kun deler av finansieringen for enkelte tjenester.

Det kan således være at den beste finansieringsmodellen er en kombinasjon av ovennevnte modeller. For eksempel kan delfinansiering basert på rammebudsjett være aktuelt for finansiering av ledelse og administrasjon innenfor et tjenesteområde. Videre er det slik at noen tjenester som helhet egner seg mindre godt for styring etter enhetskostnader. Årsaken til dette kan være at tjenesten er marginal i størrelse, eller at enhetskostnadsbegrepet gir relativt liten mening å styre etter; spesielt der budsjettet ikke kan dimensjoneres etter en enhetskostnad, men i stedet er et uttrykk for politiske prioriteringer (for eksempel innenfor kulturområdet).

Det er derfor viktig å ikke innføre styring etter enhetskostnader som ett prinsipp, men velge det som passer best for den enkelte tjeneste.

Det er viktig å merke seg at virksomhetene som mottar en aktivitetsbasert finansiering, ikke mottar et årsbudsjett ved årets begynnelse, men i stedet mottar en finansiering basert på en avtalt enhetspris multiplisert med deres faktiske aktivitetsnivå (evt. vedtatt/”bestilte” aktivitetsnivå). På den måten vil aktivitetsnivået og tildelte økonomiske ressurser være avstemt til enhver tid, og et eventuelt avvik på virksomhetsnivå skyldes i prinsippet effektivitetsavvik.

Det er vår oppfatning at alle de største tjenesteområdene er velegnet for styring etter aktivitetsbasert finansiering og/eller budsjettering, herunder hjemmetjenesten, institusjonsbasert omsorg og botiltak, sosial og barnevern, skole, barnehager, tekniske tjenester/driftstjenester som ikke er selvkostbaserte, med flere.

Tradisjonelt rammebudsjett har også sine fordeler i enkelte tilfeller, spesielt der tjenesten ikke varierer særlig i aktivitet fra år til år og gjennom året. Dette er dog ikke tilfelle innenfor et stort flertall av de kommunale tjenestene. Det er klassisk at kommuner med rammebudsjettering sliter med å unngå negativ resultatutvikling for tjenester med aktivitetsvekst. Vi vil hevde at årsaken er at tjenester med varierende aktivitet eller sterk aktivitetsvekst er uegnet for styring basert på rammefinansiering.

Dersom kommunen for enkelte av de mindre tjenesteområdene fortsatt ønsker rammebudsjettering, bør kommunen samtidig etterstrebe å utarbeide rammen basert på aktivitetsbasert budsjettering; det vil si at budsjettet bygges opp etter de samme prinsippene som aktivitetsbasert finansiering. Forskjellen er at aktivitetsbasert finansiering tildeles i takt med produksjonen, mens rammebasert finansiering tildeles ved årets begynnelse basert på et antatt aktivitetsnivå.

 

Enhetskostnader forutsetter ikke en bestiller-utfører modell

Det er en vanlig oppfatning at aktivitetsbasert finansiering er en styringsmodell som henger sammen med valgt organisering, og spesielt hvorvidt man har en bestiller-utfører modell eller ikke.

Det er ikke nødvendig å innføre bestiller-utfører modell for å etablere en aktivitetsbasert finansiering. I en bestiller-utfører modell vil aktivitetsutviklingen være gjenstand for en beslutningsprosess. Dette kan gi bedre kontroll over aktivitetsutviklingen, men det er ingen forutsetning for å styre etter enhetskostnader. Kommunen trenger med andre ord ikke å etablere en egen funksjon i tjenesten som har ansvar for dimensjonering av tjenestene for å kunne innføre aktivitetsbasert finansiering som styringsmodell. Aktivitetsbasert finansiering vil uansett gi kommunen mulighet til å bruke økonomirapporteringen til løpende oppfølging av aktivitets- og kostnadsutviklingen på en måte som gir bedre styring.

 

Enhetskostnader forutsetter ikke et eksternt sammenligningsgrunnlag

Det er en vanlig oppfatning at aktivitetsbasert finansiering er en styringsmodell som henger sammen med at man skal sammenligne kostnader med eksterne. Dette er ikke tilfellet. Normalt anbefaler vi at enhetskostnadene settes basert på kommunens egne regnskaper.

Det er interessant å vurdere på hvilket nivå enhetskostnadene er sammenlignbare med andre kommuner eller eksterne virksomheter, men dette er ingen forutsetning for å kunne realisere gevinstene i modellen. Styring etter enhetskostnader kan derfor gjennomføres på alle kommunens tjenester. Det handler om at kommunen gjennom aktivitetsbasert finansiering skaffer seg en oversikt over hva kommunens tjenester koster; noe vi anser som nyttig styringsinformasjon uansett om man vurderer effektiviseringstiltak eller ikke.

 

Aktivitetsmålet må gi mening og gi uttrykk for effektivitet

Forutsetningen for en god styring etter enhetskostnader er imidlertid at det gir mening å måle enhetskostnader og aktivitet. En test for dette er å vurdere om det fungerer å dimensjonere budsjettet etter enhetskostnader, det vil si å sette et budsjett for tjenesten lik enhetskostnaden(e) multiplisert med estimert aktivitetsnivå. Dersom virksomhetens ressursbruk i liten grad varierer med aktivitetsnivået, for eksempel fordi tjenesten er en strategisk beslutning som enten gjennomføres eller ikke gjennomføres, gir styringsmodellen mindre mening. I slike virksomheter kan rammebudsjettering være en bedre modell.

Av dette følger også at modellen ikke nødvendigvis er en erstatning for rammebudsjettering. Det er ikke uvanlig at styring etter enhetskostnader gjennomføres på for eksempel virksomhetsnivå (måten virksomhetene tildeles budsjett og måles på), mens overordnet nivå (seksjon eller lignende) blir rammebudsjettert. Med en slik tilnærming vil man kunne oppnå fordelene fra begge modellene; både utgiftsdempning gjennom rammebudsjett, og kontroll på effektivitet og aktivitet gjennom styring på enhetskostnader.

Styring etter enhetskostnader vil naturlig sette økt fokus på effektivitet. Det er derfor ekstra viktig at enhetskostnadene beregnes basert på en nevner som uttrykker et relevant grunnlag for effektivitetsmåling. Eksempelvis vil det for en byggesak være ”enkelt” å beregne kostnader per sak, men en slik definisjon av enhetskostnad er ikke egnet for styring fordi enhetskostnaden ikke sier noe direkte om effektiviteten. Ressursbruken i byggesak er også avhengig av blant annet sakens kompleksitet. Dette betyr ikke at man ikke bør søke å aktivitetsbudsjettere slike tjenester, og man skal være mer forsiktig med å sammenligne effektiviteten basert på for eksempel antall saker per årsverk.

Tilsvarende utfordringer finnes innenfor eksempel barnevern, tjenester for funksjonshemmede og psykiatri. Det er derfor ikke overraskende at det oftest er innenfor disse tjenestene at kommunene opplever utfordringer med voksende utgifter og stort merforbruk. Årsaken er at nevneren ikke er standardisert – ”man gjør det som må til”/”bruker den tiden som er påkrevd”. Utfordringen innenfor disse tjenesteområdene er derfor å utvikle en kultur og et system for ressurssetting av arbeidsoppgaver, herunder for eksempel ressursplanlegge oppgavene. Dette kan for slike tjenester oppleves komplisert, men det hindrer allikevel ikke at det bør gjøres. Vi mener derfor at enkelte tjenesteområder må fokusere på å utvikle en rutine for ressurssetting av oppgaver, herunder byggesak og andre tunge saksbehandlertjenester. Dette vil medføre store kulturendringer, men samtidig etter vår oppfatning kunne medføre dramatisk forbedret styringsevne i disse tjenestene.

Ovennevnte utfordring med ikke-standardiserte aktivitetsbegrep er for øvrig en vesentlig årsak til at KOSTRA feiler som evalueringsmodell for effektivitet; en kommune med for eksempel høyt forbruk på skole per elev kan hevde at de har høy kvalitet, mens andre kan hevde at de har lav effektivitet. Høyt eller lavt forbruk gir med andre ord ingen entydig basis for vurdering av effektivitet. Dette gjør at valg av kostnadsdrivere (nevner) for måling av enhetskostnader er svært sentralt for en vellykket implementering av en styringsmodell med fokus på enhetskostnader. Enhetskostnadene må representere relevante 

aktiviteter som virksomhetene selv kan påvirke. For eksempel bør man innenfor hjemmetjenesten normalt vurdere å inkludere reiseaktiviteter som egen kostnadskomponent, da disse påvirker kostnadsstrukturen vesentlig.

Dette er eksempler på at avklaring av hvilke aktiviteter som skal kostnadsberegnes med enhetskostnader vil være noe som må drøftes grundig, og hvor virksomhetsledelsen selv og dens tillitsvalgte og ansatte må føle at den valgte enhetskostnadsdefinisjonen er representativ for deres faktiske aktivitetsnivå. Uansett hvilken tjeneste man ser på for mulig utvikling av en aktivitetsbasert finansieringsmodell, vil det være relevant, for å sikre en vellykket implementering, at det gjøres en grundig analyse av hvilke typer enhetskostnader som best beskriver kostnadsnivå og effektivitet. Ikke sjelden vil det derfor også være relevant å beregne et sett av enhetskostnader fremfor én enhetskostnad for en tjeneste. Det vil si at virksomhetens totale kostnadsnivå er sammensatt av summen av flere enhetskostnader multiplisert med aktivitetsvolum relatert til disse. Innenfor hjemmebasert omsorg vil dette for eksempel kunne være tilstedetid hos brukeren, reisetid (antall reiser) og administrative aktiviteter (basert på antall brukere). En enhetskostnad beregnet for eksempel per bruker vil ikke gi samme resultat, fordi ulike brukere har ulike behov (nevneren er ikke standardisert).

 

Enhetspriser kan baseres på norm eller kalkyler

En annen viktig avklaring vil være hvorvidt enhetsprisene skal etableres basert på benchmarks (normkostnader) eller for eksempel fjorårets regnskap (kalkyle). Budsjettet vil da etableres med denne enhetskostnaden som base. Ved å benytte en normpristilnærming, vil effektivitetsuttaket bli påtvunget og vil skje raskt dersom budsjettet nås. Dersom man i stedet benytter kalkyle basert på for eksempel fjorårets regnskap som et snitt for alle virksomhetene innenfor en tjeneste, for eksempel sykehjemmene eller de ulike hjemmesykepleiesonene, vil de av virksomhetene som har et kostnadsnivå over gjennomsnittet få redusert sitt budsjett, mens de som motsatt har et kostnadsnivå under gjennomsnittet, vil få økt sitt budsjett. Dersom kommunen kombinerer dette med at virksomhetene får beholde et eventuelt mindreforbruk til egenutvikling av virksomheten (for eksempel kursing, sosiale tiltak for ansatte mv.), vil virksomhetene etterstrebe et godt resultat og motiveres til å slå fjorårets kostnadsnivå. Dersom man deretter rekalkulerer enhetskostnaden (minst) årlig, vil kommunen skape en positiv driv mot egendrevet effektivisering, som normalt vil ha en mer positiv effekt på organisasjonen enn en forutbestemt ”ostehøvel-effektivisering”.

Hvor ofte enhetskostnadene skal rekalkuleres, er også noe som må avklares. Dersom enhetskostnaden settes årlig, vil den for eksempel ikke fange opp ekstraordinære lønnsoppgjør. Fordelen er derimot at virksomheten selv har bedre tid til å tilpasse seg og dermed kan oppnå et større overskudd/mindreforbruk, enn dersom enhetsprisene revideres oftere gjennom året. Her må det foretas avveininger av fordeler og ulemper i valg av prinsipp, og valgt revideringssyklus kan variere fra tjeneste til tjeneste etter hensiktsmessighet (kompleksitet, budsjettets størrelse, forventet effekt, aktivitetssykluser mv.).

 

Avsluttende kommentarer

Det er viktig å avklare hvilket delegert myndighetsnivå enhetslederne skal ha. En grunnleggende forutsetning for styring etter enhetskostnader bør være at enhetslederen har tilstrekkelig delegert myndighet til å kunne påvirke enhetskostnaden. Jo mer en enhetskostnad detaljeres, jo mindre handlingsrom vil enhetslederen ha for å kunne påvirke sitt totale kostnadsnivå. Et eksempel på dette er å tildele budsjettet i en skole etter enhetskostnad beregnet på for eksempel det totale antall elevtimer (ukestimer x antall elever). Dette vil gi stort handlingsrom for enhetslederen til å organisere den ordinære undervisningen og til å balansere tilpasset undervisning versus spesialundervisning. Dersom budsjettet i stedet tildeles etter en kombinasjon av enhetspriser basert på gruppestørrelser, vedtak om spesialundervisning, og (enda verre) stillingshjemler, vil dette bidra til å stigmatisere en struktur med klassestørrelser, spesialundervisning i stedet for tilpasset undervisning osv. Av dette ser vi at grad av delegert myndighet og detaljering av enhetspriser henger nært sammen og må drøftes grundig før implementering.

Det også viktig å være bevisst at en innovasjon og utvikling av tjenestene forutsetter at kommunen har et lederskap som evner å utføre ledelse som inspirerer til endring, men samtidig klarer å fokusere på en kontrollert og sunn ressursutvikling. En styringsmodell kan ikke annet enn å legge til rette for at ledere kan drifte sin virksomhet effektivt og med tilstrekkelige økonomiske ressurser, men vil i seg selv ikke være oppskriften på en vellykket tjenesteutvikling i kommunene.