Dette nettstedet bruker informasjonskapsler for å gi deg en mer personlig brukeropplevelse. Ved å bruke dette nettstedet godtar du vår bruk av informasjonskapsler. Vennligst les vår PERSONVERNERKLÆRING for mer informasjon om informasjonskapslene vi bruker og hvordan du kan slette eller blokkere dem.
  • Hvordan måle gebyrutviklingen innen husholdningsavfall?
Blogg:

Hvordan måle gebyrutviklingen innen husholdningsavfall?

02. oktober 2016

Representantskap i et interkommunalt renovasjonsselskap (selskapet) vedtok å gjennomgå utvilklingen i selskapets behandlingskostnader opp mot utviklingen av renovasjonsgebyrene i eierkommunene. 

Dette vedtaket er et klassisk eksempel på de diskusjoner vi ofte ser i etterkant av at kommuner har satt ut driften av renovasjon til et interkommunalt selskap. Kommunene har høye forventninger til effektivisering, men opplever ofte at gebyrene tilsynelatende øker i det nye selskapet. Like klassisk er det imidlertid at mer grundige analyser ofte viser at effektiviteten har økt, til tross for at gebyrene har økt i samme periode. Hvordan kan dette være mulig?

 
Innbyggere, politikere, og media har ofte ikke tilgang på analyser som viser den egentlige effektivitetsutviklingen i renovasjonsselskapet. Dessverre danner dette grunnlag for diskusjoner som i beste fall er basert på begrenset informasjon, og som ofte danner grunnlag for feilslåtte konklusjoner. Nedenfor har vi kort oppsummert de mest relevante analysene BDO foretok i ovennevnte sak på oppdrag for et representantskap.

 

Analyse av gebyrutviklingen

En analyse av gebyrene i selskapets deltakerkommuner viste at disse hadde økt i nominelle kroner fra perioden 2003 til 2008. Årsaken skyldes ulike forhold i den enkelte kommune. Basert på informasjon om gebyrene i kommunene og deres relative andel avfallsmengde, beregnes et gjennomsnittlig avfallsgebyr for:
a)    De kommunene som har grovavfall som en del av gebyret. 
b)    De kommunene som har grovavfallet utenfor gebyrordningen (innbyggerne betaler ved levering til miljøstasjon).

Volumvekst, dvs. antall tonn per husholdning, vil påvirke gebyrutviklingen, og analysene viser at avfallsmengden økte i perioden 2003-2008. Statistikk fra Statistisk sentralbyrå viste at mengde avfall per husholdning i det aktuelle geografiske området, økte for årene 2003, 2006 og 2008. Denne volumveksten vil påvirke gebyrutviklingen direkte fordi behandlingskostnadene i selskapet i all hovedsak er knyttet til volum. Selskapet vil dermed fakturere kommunene en høyere pris per husstand, og kommunene er avhengig av å øke sine gebyrer for å dekke inn kostnadsøkningen. Sammenligning mellom kommunene, som er omfattet av IKSet, viste at gebyrutviklingen varierte fra kommune til kommune. Årsakene til denne variasjonen kan skyldes flere forhold, for eksempel: 
‐    kostnadsendringer i kommunen 
‐    ulik utvikling i avfallsmengde fra husholdning 
‐    ulike avfallssystemer 
‐    prisdifferensiering 
‐    hytterenovasjon 
‐    regnskapstekniske forhold

Alle disse faktorene er forhold som vil kunne forklare forskjeller mellom kommunene, men den underliggende og viktigste årsaken til gebyrutviklingen var volumveksten; innbyggerne kaster mer søppel!

Et annet forhold som må tas i betraktning ved analyse av den reelle gebyrøkningen, er inflasjonen. Analysen viste at gebyrene i selskapets deltakerkommuner økte i gjennomsnitt med 28 % etter å ha blitt korrigert for inflasjon. Ved å korrigere for økt avfallsmengde, fikk man et fallende uttrykk for den reelle gebyrutvikling i perioden. Analysene viste at den reelle gebyrutviklingen har vært på mellom [-2,4% , 3,7%] for kommunene som har grovavfallet som del av renovasjonsgebyret, og tilsvarende mellom [3,6% , 10,1%] for kommunene som ikke har grovavfallet som del av renovasjonsgebyret.

 

Nærmere analyse av hvor i verdikjeden kostnadsutviklingen har vært størst

For å analysere årsakene til gebyrutviklingen, dekomponeres denne. Analysen så nærmere på følgende hovedfaktorer:

i)    Kommunenes kostnadsutvikling i sin del av verdikjeden: 
-    inflasjon
-    endring i avfallssystem (fra svartsekk til sortering)
-    endring i avfallsmengde per innbygger/husstand
-    prisdifferensiering
-    avgiftsendringer

ii)    Selskapets kostnadsutvikling i sin del av verdikjeden:
-    effektivitetsutvikling
-    inflasjon
-    endring i avfallsmengde i tonn
-    priser i nedstrømsmarkedet

Dersom kostnadsøkningen i selskapets andel av verdikjeden (ii) er lavere enn økningen i gebyrene, vil dette indikere at det er kommunens andel av verdikjeden (i) som står for den største andel av kostnadsveksten. Det ble derfor gjennomført en analyse ved å se på særlig tre faktorer som påvirker selskapets kostnadsutvikling:
1.    Selskapets behandlingskostnader for ulike avfallsfraksjonene uttrykt ved de priser som selskapet fakturerer kommunene.
2.    Isolering av kostnadselementer utenfor selskapets kontroll.
3.    Isolering av selskapets avsetninger i nedstrømsmarkedet. 

 

Ad 1: Behandlingskostnadene per tonn husholdningsavfall har økt, og dette er reflektert i en gjennomsnittlig prisøkning på litt over kr. 200 per tonn i perioden. 
Ad 2: Isolering av kostnadselementer utenfor selskapets kontroll viser at selskapets prisutvikling har økt. Avfallssystemet har endret seg vesentlig i perioden, ikke minst pga. overgangen fra usortert ”svartsekk” til omfattende sortering, men også som følge av en betydelig økning i grovavfallet. Antagelig kan dette forklares med bedre løsninger for levering av slikt avfall, samt mindre aksept for brenning, og ulovlig søppeltømming i samfunnet. 
Produktmiksen på husholdningsavfall levert selskapet ble kartlagt, og priser for de forskjellige fraksjonene innhentet. Prisen per tonn ble korrigert for følgende elementer (som til dels har vært fakturert på annen måte): En særskilt forbrenningsavgift i 2008, avgift på EE-avfall i 2003, avgift på farlig avfall samtlige år, avgift på kjølemøbler (2003 og 2006), drift av miljøstasjoner og økt informasjonsarbeid. Informasjonsarbeidet har medført en økt kostnad i selskapet som i seg selv forklarer nærmere hele prisøkningen i perioden. 
Ad 3. Isolering av avsetninger i nedstrømsmarkedet har også vist en økning i perioden 2003 til 2008. Nedstrømsmarkedet er antagelig den andelen av kostnadene som varierer mest, og som selskapet samtidig har minst kontroll over. Kostnaden forbundet med å deponere eller å få andre til å overta den videre behandlingen av avfallet på en godkjent måte, er i stor grad styrt av miljøkrav. Hvor mye som kan deponeres, og hva det koster å deponere avfall, er også politisk styrt. Avfallet har blitt avhendet med større andel materialgjenvinning i analyseperioden, og det forventes store endringer i nedstrømsmarkedet de neste årene. 

 

Oppsummering av selskapets kostnadsutvikling

Analysen viste at kostnadene på selskapets hånd per tonn ordinært husholdningsavfall økte reelt i femårsperioden med 11,62 %, mens prisen per tonn husholdningsavfall inkludert grovavfall kun økte med 0,17 % i den samme perioden. Analysen viste videre at kostnadsveksten per tonn husholdningsavfall inkludert grovavfall er betydelig lavere enn kostnadsveksten per tonn for ordinært husholdningsavfall. Dette skyldes dels at den relative andelen grovavfall har økt, og at prisene for sortering av grovavfallet er betydelig lavere enn husholdningsavfall. I tillegg kan økningen i pris per tonn, som nevnt, knyttes til økt fokus på etablering av miljøstasjoner og informasjonsarbeid. Summen av disse endringene utgjør mer enn den faktiske kostnadsutviklingen, som indikerer at øvrige kostnader som vedrører mottak og behandling av avfallet, og som selskapet har kontroll over, har blitt redusert fra 2003 til 2008.
Det er i analysen konkludert med at kostnadene for husholdningsavfall med stor sannsynlighet har blitt redusert når man tar hensyn til den kostnadsøkningen selskapet er blitt pålagt gjennom beslutninger fra eierne, samt økte kostnader i nedstrømsmarkedet. Følgende faktorer danner grunnlaget for denne konklusjonen:

+ Priser for ordinært husholdningsavfall i 2008
- Priser for ordinært husholdningsavfall i 2003, målt i 2008-kroner
= Prisøkning fra 2003 til 2008

-    Forklart ved økning i drift av miljøstasjoner
-    Forklart ved økning i behandlingsavgifter (EE-avfall, kjølemøbler, forbrenningsavgift)
-    Forklart ved økning i kostnader knyttet til informasjonsarbeid
-    Forklart ved økning i nedstrømskostnader

= Reell nedgang i selskapets priser til kommunene

 

Selvkostregnskapets stilling

Kommunene er pålagt å sette opp en selvkostkalkyle der kommunen årlig skal presentere et ”totalregnskap” for hele renovasjonsordningen knyttet til husholdningsavfall. Selvkostkalkylen danner grunnlag for fastsetting av renovasjonsgebyret. For kommuner som har satt bort hele eller deler av renovasjonsordningen til et interkommunalt selskap, vil den prisen kommunene betaler til selskapet danne grunnlaget for selvkost, tillagt kommunens egne indirekte kostnader. I tillegg vil kommunens avsetninger til eller bruk av selvkostfondet påvirke selvkostkalkylen. Fondet består av tidligere års overskudd, og skal tilbakeføres selvkost for å utjevne renovasjonsgebyrene over tid, eksempelvis ved planlagte investeringer. 
Selvkostkalkylen settes opp i henhold til reglene for selvkost slik dette er angitt i Kommunaldepartementets retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-3/14, 2014). Etter disse reglene kan gebyrene utjevnes over en 3-5 års periode. En selvkostkalkyle kan dermed vise (betydelige) underskudd i to år, og et overskudd for det tredje året.  Selvkostkalkylen skal samlet sett gå i balanse over hele perioden.

Kostnadsutviklingen i selskapet og i kommunen vil være avgjørende for gebyrutviklingen. I tillegg vil det være ”tekniske utfordringer” knyttet til selve selvkostkalkylen som i seg selv også kan påvirke gebyrutviklingen. Dette er i hovedsak knyttet til fire elementer:

1.    Kommunens egne kostnader. 
Kommuner har ulik organisering av sin renovasjonsvirksomhet, og ivaretar ulike funksjoner knyttet til renovasjonsvirksomheten. Hvordan kommunens ressursbruk kommer til uttrykk i regnskapet, påvirkes blant annet av skjønnsmessige fordelinger av indirekte kostnader, så som regnskap og revisjon, kontorstøtte og personal, IT-kostnader, kostnader til bygningsdrift mv. 
Hytterenovasjonsordninger håndteres også ulikt fra kommune til kommune, og gir ytterligere grunnlag for ulikt beregningsgrunnlag. 
2.    Skille mellom næringsavfall og husholdningsavfall. 
Det er sjelden at selskapene fører separate regnskaper, og det må derfor gjøres en skjønnsmessig kalkulasjon for fordelingen.
3.    Fordeling av felleskostnader i selskapet. 
Her er det spesielt usikkerhet knyttet til prinsippene som anvendes for fordeling mellom husholdnings- og næringsavfall, der to alternative metoder ofte benyttes: Metoden for merkostnader eller metoden for fullfordeling.
4.    Beregning av normalavkastning. 
Denne avkastningen beregnes som en avkastning  på bokførte verdier for driftsmidler. Ulik historie og endringer i regnskapsprinsipper (avskrivningstider) har medført ulik regnskapsmessig behandling av varige driftsmidler, og dermed kan beregningsgrunnlagene være forskjellige. 

 

Sammenfattende kommentarer

Analysene, som er presentert i nevnte rapport, er etter vårt syn svært nyttig for å forstå utviklingen i renovasjonsgebyrene i kommuner hvor driften er satt bort til et interkommunalt selskap. 
Artikkelen har pekt på at det er en rekke forhold som påvirker gebyrutviklingen. Uten en grundig analyse er det vanskelig objektivt å peke på hvorvidt utviklingen skyldes produktivitetsendringer i selskapet, endringer i utenforliggende forhold som nedstrømsmarkedet, avfallssystem, volum, kommunens indirekte kostnader, inflasjon, kommunens regnskapspraksis eller andre forhold. Videre vil det i eierstyringen av selskapet ikke være lett tilgjengelig å kunne analysere driften og økonomien i selskapet. 
 

Vi håper vår artikkel kan bidra til at debatten om gebyrutviklingen i kommunene blir mer nyansert og faktaorientert. Vi vil også anbefale at kommunene i sine gebyrutregninger er mer eksplisitt på å opplyse om hvilke forhold som danner økningen i gebyrene, og da spesielt avfallsmengde, inflasjon og avgifter, som er utenfor kommunens kontroll.

BDO anbefaler videre at det som en del av eierstyringen gjøres tilsvarende analyser som er omtalt her, og som bør presenteres for representantskapet en gang i året.