Dette nettstedet bruker informasjonskapsler for å gi deg en mer personlig brukeropplevelse. Ved å bruke dette nettstedet godtar du vår bruk av informasjonskapsler. Vennligst les vår PERSONVERNERKLÆRING for mer informasjon om informasjonskapslene vi bruker og hvordan du kan slette eller blokkere dem.
  • Ikke glem tjenestene
Blogg:

Ikke glem tjenestene

10. januar 2016

Med intensjoner om en mer brukerrettet og effektiv statsforvaltning, har man de siste 15-20 årene sett en utvikling hvor styringsprinsipper lånt fra privat sektor anvendes i statlig og kommunal styring. Spesielt har man investert mye tid og betydelige ressurser på utvikling og implementering av internkontrollsystemer, risikostyring, virksomhetsplanlegging og nye måle- og rapporteringsregimer – Ikke sjelden omtalt noe ullent som ”helhetlig virksomhetsstyring”. Man har investert mindre tid og ressurser på å undersøke hvorvidt disse prinsippene har vært effektiv problemløsning eller bare staffasje. Mest oppsiktsvekkende av alt har man ofte investert mindre tid på direkte videreutvikling av tjenestene enn hva man har investert i nye kontrollregimer. Dette legger utgangspunkt for en unødvendig målkonflikt i offentlige virksomheter, nemlig konflikten mellom tjenesteproduksjon og kontrolloppgaver.

 

Den amerikanske økonomen William Niskanen formulerte i 1971 en modell av et byråkrati som ønsker å påta seg flest mulig oppgaver, for på denne måten å øke byråkratiets budsjetter og prestisje og dermed sikre sitt eget livsgrunnlag[1]. En spissformulering av denne tesen ville vært at offentlig sektor først og fremst arbeider for å ivareta sine egne interesser, og ikke borgernes eller felleskapets interesser. Dette er heldigvis ikke den allmenne oppfatningen. Niskanens modell, gjerne omtalt som budsjettmaksimeringsmodellen, har vært en vesentlig inspirasjonskilde til de senere års reformarbeid (“New public management”) for å effektivisere offentlig sektor i Norge.

Selv om man kan finne mange eksempler på at offentlig sektor stadig påtar seg flere oppgaver, tildeles større budsjetter og får flere ansatte, gir ikke budsjettmaksimeringsmodellen alene en tilstrekkelig nyansert forklaring på veksten innen norsk offentlig sektor. I motsetning til hva Niskanens modell gjerne tas til inntekt for – nemlig mistenkeliggjøring og økt kontroll av tjenesteytende ansatte i offentlig sektor – er det en annen gruppe ansatte som står bak den største veksten, både i antall og i prestisje. Eva Grinde peker på denne gruppen når hun i DN 22. november 2013 under overskriften «Fagkongedømmene» omtaler økningen i antall ansatte i landets direktorater: Det er 14 000 ansatte i tilsammen 60 direktorater, og direktoratene har økt antall ansatte med 23 prosent de siste ti årene. Dette er langt høyere enn veksten i noen annen offentlig virksomhet. 

”Man har påtatt seg flere oppgaver, men i stedet for å ansette flere til å utføre arbeidsoppgavene, har man ansatt flere for å kontrollere og rapportere på hva som gjøres.”

Problemet er altså ikke først og fremst ineffektivitet blant de som utfører offentlige tjenester til felleskapet, selv om det helt sikkert finnes et betydelig forbedringspotensial også her. Problemet er at staten ikke i tilstrekkelig grad konsentrerer årsverk rundt det som er verdiskapende arbeid – eller etatenes kjernevirksomhet for å bruke et annet begrep. I stedet har man latt administrative enheter, tilsyn og direktorater vokse i håp om at dette skal føre til bedre styring og kontroll med tildelte ressurser. I en fylkeskommune fant vi at et årsverk satt å passet på et tilskudd på kr. 500 000. Et årsverk koster mer enn kr. 500 000 og resultatet er at man bruker mer enn kr 1,- for å kontrollere et tilskudd på kr 1,-. Et karikert bilde av situasjonen kan beskrives omentrent slik: Man har påtatt seg flere oppgaver, men i stedet for å ansette flere til å utføre arbeidsoppgavene, har man ansatt flere for å kontrollere og rapportere på hva som gjøres. Dette legger grobunn for en klassisk målkonflikt, nemlig konflikten mellom tjenesteproduksjon og administrasjon, eller konflikten mellom kjernevirksomhet og kontrolloppgaver. Målkonflikter er noe man forsøker å unngå i alle virksomheter, både private og offentlige. I offentlig sektor har man imidlertid ikke alltid mulighet til å velge bort slike konflikter. Men det er stor avstand mellom det å ikke kunne velge bort en iboende målkonflikt, og det å påføre seg selv en uheldig og dysfunksjonell dragkamp om ressurser.

Ingen kan være eksperter på alt. Desto viktigere er det at man konsentrerer sin innsats på det man skal være best på. Man glemmer ofte at de mest risikoreduserende tiltakene man kan sette i verk er aktiv videreutvikling av organisasjonens kjernevirksomhet og videreutvikling av de ansatte, i stedet for å ha fokus på kontroll- og rapporteringsregimer, som både begrenser fagarbeiderens handlefrihet og innovasjonsevne fremfor å fremme effektiv og målrettet drift. Mange offentlige virksomheter kunne trolig hentet ut betydelige effektiviserings- og kvalitetsgevinster ved å slanke sine staber og administrative enheter, og sette flere årsverk ut i operativ virksomhet.

Kontroll- og tilsynsoppgaver skal ikke være en konkurrent til utførelsen av tjenester i offentlig sektor og bør av denne årsaken være et område Kommunal- og moderniseringsdepartementet prioriterer å se nærmere på med hensyn til fremtidig organisering av. Danmark har gode erfaringer med outsourcing av slike oppgaver. På denne måten reduserer man både ressurskamp og uavhengighetsproblematikk. Tør vi prøve det samme?

 

Kilde:

[1] Niskanen, William A. (1971): Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine.