• KOSTRA – måles det kommunene trenger?
Blogg:

KOSTRA – måles det kommunene trenger?

28. januar 2020

Sven-Erik Antonsen |

Pålitelig informasjon om ressursbruk og kvalitet i offentlig tjenesteproduksjon er like aktuelt som alltid. Kommunestrukturendringer gir mulighet for endring av hvordan kommunene innretter sin tjenesteproduksjon, men hvem skal man se til?
KOSTRA dekker deler av informasjonen kommuner etterspør for styring og kontroll, men viktige elementer uteblir. Vi savner et KOSTRA som gir kommunene svar på det de selv burde ønske å vite: Hvor gode tjenester leverer vi for en gitt ressursinnsats, og hvordan kan vi lære av andre som gjør det bedre innenfor samme tjenesteområde?

 

KOSTRA dekker deler av behovet for styringsinformasjon i kommunesektoren 

Mål- og resultatstyring brukes i mange kommuner, enten som styringsprinsipp eller ved at elementer inngår i den lokale styringsmodellen. Mål- og resultatstyring, som del av New Public Management, kan vel være omstridt, men det er ikke poenget her. Ei heller er det viktig. Det viktige, uansett styringsfilosofi, er at brukernes behov dekkes på en god måte, og at kommunene evner å få mest mulig gode tjenester ut av begrensede ressurser, som skal prioriteres på tvers av tjenester.

KOSTRA har som formål å samle informasjon og gi et relevant og oppdatert datagrunnlag for å måle og sammenligne produktivitet, prioritering og behovsdekning i kommunesektoren. Sammenhengene illustreres gjerne i den såkalte KOSTRA-trekanten. Dette skal sikre relevant styringsinformasjon for sektoren og andre, samt danne grunnlag for en faktabasert samfunnsdebatt. Etter vår vurdering leverer KOSTRA på deler av dette.

 

Ulikt nivå på styringsinformasjonen innenfor de ulike tjenesteområdene

Enkelte tjenesteområder har definert et bredt sett med indikatorer som kan benyttes i styringen, også for å sammenligne med andre kommuner. Innenfor andre områder ser det ut til at fokuset og interessen for å etablere gode styringsindikatorer er mindre. Eksempelvis har vi sett at KOSTRA tidligere har hatt over 100 nøkkelindikatorer for VAR og om lag 20 indikatorer for barnevern. Det har ikke virket som om man ikke har en standardisert tilnærming til hvilke indikatorer som skal være på de ulike nivåene i KOSTRA, ei heller om omfanget av indikatorer er tilpasset behovet og konsekvenser av dårlig styring, eksempelvis på barnevernsområdet.

 

Kvalitet er en vesentlig del av mål- og resultatstyring, men belyses ikke i KOSTRA

Direktoratet for økonomistyring (DFØ) sin veileder for mål- og resultatstyring er beregnet for staten, men er også relevant for styring i kommunal sektor. Veilederen illustrerer tjenesteproduksjon som en resultatkjede, der ulike aktiviteter omformer innsatsfaktorer til produkter og tjenester til brukere, og også rettet mot samfunnet for øvrig. Følgende figur illustrerer dette:

Her må det legges inn en figur av resultatkjeden!

Figur 1: Resultatkjeden. Kilde: DFØ

 

Informasjonen i KOSTRA dekker flere av styringsindikatorene i den typiske mål- og resultatstyringsmodellen, eksempelvis innsatsfaktorer og produktivitet. Andre indikatorer, særlig knyttet til effekt av tjenestene, finnes derimot ikke i KOSTRA. Effekter er et uttrykk for måloppnåelse, og måldimensjonen er dermed ikke dekket i KOSTRA.  En vesentlig del av (bruker)effektene kan uttrykkes som kvalitet i tjenesten. Dette blir således helt vesentlig å måle, og er noe kommunene etterspør.

Det er fra tidligere besluttet at det kun skal publiseres objektive kvalitetsindikatorer i KOSTRA. For å fange opp flest mulige sider av kvalitetsbegrepet, mener vi kvalitet både bør omfatte objektive og subjektive indikatorer. I styringslitteraturen poengteres nødvendigheten «med indikatorer for alle typer kvalitet, både subjektive og objektive». Det er med andre ord viktig å måle hva brukerne får av tjenester, hvordan tjenestene er mottatt og hvordan brukerne opplevde dem. I KOLADA i Sverige publiseres subjektiv kvalitetsinformasjon der man eksempelvis har operasjonalisert kravene i lovverket til indikatorer for kvalitet. Dette er etter vår oppfatning viktig for å få god informasjon om hvor gode tjenestene er, ikke bare til hvem og i hvilket omfang. Vi stiller spørsmål ved om ikke dette burde være mulig også i Norge.

 

Det aggregerte nivået er ikke alltid relevant for sammenligning

I KOSTRA er landets kommuner inndelt i 15 sammenlignbare grupper (2018) basert på folkemengde, bundne kostnader og frie disponible inntekter. Kommunegruppene gir sammenlignbare kommuner på et aggregert nivå.

Forbedring, utvikling og omstilling av kommunal tjenesteproduksjon skjer i det enkelte tjenesteområde. Dersom sammenligning brukes for å vurdere ens egen produksjon opp mot beste praksis, er det vesentlig å vite hvem man skal sammenligne seg med. Det er ikke gitt at en kommune som på aggregert nivå er innenfor samme kvartil på disponible frie inntekter, bundne kostnader og innbyggertall, for eksempel har en grunnskolesektor som er sammenlignbar med ens egen kommune. Gode sammenligninger må være på tjenestenivå, ikke kun på aggregert nivå. Med mindre man kjenner en kommune med samme kostnads- og behovsstruktur som sin egen, og som har bedre resultater, er ikke dette mulig dersom man skal basere seg på KOSTRA.

 

KOSTRA bør videreutvikles og samtidig vurderes nedskalert til å vise det som betyr noe for kommunene

Gjennom flere prosjekter har vi sett at KOSTRA ikke er et tilstrekkelig godt verktøy for forbedring og utvikling. Vi stiller spørsmål ved om kommunenes behov er tilstrekkelig prioritert til fordel for de andre interessentene som definerer behovet i KOSTRA. Fremtidens KOSTRA bør gi kommunene god informasjon om det som er viktig å vite noe om. Den informasjonen i KOSTRA som rapporteres utelukkende for kontrollformål, eller fordi det er «kjekt å vite», bør holdes på et minimum. Vi tror det er et stort potensial for reduksjon av dagens innrapportering.

 

” Kvalitet er en vesentlig del av mål- og resultatstyring, men belyses ikke i tilstrekkelig grad i KOSTRA.”

Espen Løge Goksøyr, senior manager