Dette nettstedet bruker informasjonskapsler for å gi deg en mer personlig brukeropplevelse. Ved å bruke dette nettstedet godtar du vår bruk av informasjonskapsler. Vennligst les vår PERSONVERNERKLÆRING for mer informasjon om informasjonskapslene vi bruker og hvordan du kan slette eller blokkere dem.
  • Oppfølgingskontroller i tilskuddsforvaltning – å gjøre tingene riktig, men samtidig gjøre de riktige tingene
Blogg:

Oppfølgingskontroller i tilskuddsforvaltning – å gjøre tingene riktig, men samtidig gjøre de riktige tingene

02. oktober 2016

Lasse Birkeland, Inger-Johanne Weidel og Morten Thuve |

Omfanget av offentlige tilskuddsordninger er omfattende. Om lag 75% av statens samlede utgifter i 2014 var ulike former for tilskudd og støtteordninger. Det samlede omfanget av tilskudd fra staten er blant de høyeste i verden sett i forhold til innbyggertallet. Riksrevisjonen har gjennom flere år påpekt mangler med kontroll av tilskuddsmidlene. 
God rolle- og ansvarsdeling mellom involverte aktører, systematiske evalueringer av ordningene samt hensiktsmessige kontroller av midlene, vil etter vår mening bidra til at flere penger går til formålet.

 

Det handler ikke bare om å «gjøre tingene riktig

Tilskuddsforvaltning skal i første omgang sikre at tilskuddet gis på rettferdige vilkår og benyttes til formålet. Kontrollene gjøres for å avdekke om dette faktisk er tilfellet. Utfordringen er at dette formålet; målet med tilskuddsordningen, reelt sett ofte ikke er gjenstand for kontroll. 

I mange sammenhenger synes det som tilskuddsforvalter er mest opptatt av å "gjøre tingene riktig"; å sørge for at man ikke blir tatt for brudd på regelverket. Dette betyr ikke at tilskudd gis til urettmessige formål, men at kontrollen som gjøres i all hovedsak ikke er egnet til å avsløre om dette skulle skje. Kontrollen er mekanisk og knyttet til formalkontroll. Vi etterspør at man gjennom kontrollene i større grad også «gjør de riktige tingene».

Kontroll oppleves av mange, for ikke å si de fleste, som negativt. Det er noen ganger krevende å overbevise tilskuddsmyndighetene eller enkeltpersoner om at kontroll kan være forebyggende, positivt og nødvendig. I stedet for å etablere dialog med tilskuddsmottakers ledelse om hva som er den best egnede kontrollen, løser ofte tilskuddsmyndighetene kontrollansvaret for eksempel ved å utarbeide en mal for en «særattestasjon» som revisor bes om å signere. Således har man forsøkt å "delegere" både ledelsens og tilskuddsmyndighetens utfører- og oppfølgingsansvar på én gang. Særattestasjonen kan til og med være utformet på en måte som ikke er relatert til revisors kompetanse eller revisors arbeid for øvrig. Resultatet er at særattestasjonen kan gi liten verdi for tilskuddsforvaltningen.

Hvordan kan andre oppfølgingskontroller supplere forvaltningen?

Vi mener at det ikke er tilstrekkelig å delegere store deler av kontrollen til revisor. Ansvaret for å kontrollere tilskuddsmidlene bør ivaretas av alle involverte aktører, men hvilke kontroller som skal utføres av hvem, bør det være bevissthet omkring. Den enkelte kontroll bør søkes utført av den part som er best egnet til å gjøre kontrollen; enten det er tilskuddsforvalter, et uavhengig kontrollorgan, revisor, bransjens eget kontrollorgan eller til og med tilskuddsmottaker selv. Det er vesentlig å identifisere hvem som har de beste forutsetninger for å utføre de ønskede kontrollhandlingene. I praksis vil det ofte være en kombinasjon av de foran nevnte aktørene. 

For eksempel vil deler av kontrollen best utføres av tilskuddsforvalter selv, og andre deler av kontrollen kan skje gjennom egenkontroll og rapportering fra tilskuddsmottakers ledelse. En ledelsesbasert egenkontroll har også den fordelen at det overlates til ledelsen å utforme og beskrive sine egne interne kontrolltiltak, og samtidig pålegge dem å gjøre en egenevaluering av effekten av disse. På den måten må ledelsen reflektere over egne kontrolltiltak. 

Dessverre har vi sett at tilskuddsforvalter pre-definerer kontrolltiltak som tilskuddsmottakeren skal implementere, og i den grad ledelsen bes å vurdere disse, er det oftest slik at ledelsen «kommer unna med» å bekrefte at tiltaket er iverksatt uten å måtte ta stilling til om tiltaket er effektivt eller ikke.  Ved ledelsesbasert egenkontroll er det også lettere for tilskuddsforvalter, revisor eller andre kontrollorgan i ettertid å teste at disse tiltakene er til stede slik ledelsen selv hevder. På denne måten etableres samlet sett en mer effektiv og målrettet samhandling mellom de ulike partene, og samlet sett vil kontrollen bli best mulig.

Andre former for oppfølgingskontroller kan f.eks. være å etablere varslingsordning, opplæring av ledelse og ansatte hos tilskuddsmottaker og benytte «kundeundersøkelser» mot relevante brukergrupper eller interesseorganisasjoner.

 

Kontroller bør være en kontinuerlig del av tilskuddsforvaltningen

Etter vår mening har kontroller både preventive, avdekkende og korrigerende effekter dersom de utføres på korrekt måte. Kontrollene har flere formål, herunder:


•    At tilskuddet gis til berettigede søkere
•    At tilskuddet benyttes til formålet med tilskuddsordningen; herunder at kun en forsvarlig andel av midlene går til administrasjon hos tilskuddsmottaker mens midlene i all vesentlighet når frem til tilskuddets målgruppe
•    At aktivitetene som tilskuddsmottaker utfører er best mulig egnet til å oppfyller målene med tilskuddsordningen
•    At tilskuddsmidler ikke er gjenstand for misligheter, hvitvasking eller annen økonomisk kriminalitet

Dette betyr at kontroller ikke bør være aktiviteter som er forbeholdt sluttfasen av et tilskuddsforløp. Tilskuddsforvalter bør allerede ved utforming av søknadskriterier ha et bevisst forhold til hvordan de ulike risikoene kan reduseres og følges opp.  

Videre har vi i denne artikkelen argumentert for at bet bør tenkes mer helhetlig når det gjelder organiseringen av kontrollene; flere parter bør involveres og ansvarliggjøres for deler av kontrolltiltakene, og kontrolltiltakene bør vurderes satt inn på det tidspunktet i tilskuddsforvaltningen der de har størst effekt; oftest tidligere enn hva som er vanlig i dag. Figuren illustrerer de ulike stegene i et ordinært tilskuddsforløp, at ulike aktører bør involveres i utforming og utførelse av kontrolltiltakene og at myndighetenes eget tilsyn bør utvides fra tradisjonelt sluttfasen til tidligfasen.