Dette nettstedet bruker informasjonskapsler for å gi deg en mer personlig brukeropplevelse. Ved å bruke dette nettstedet godtar du vår bruk av informasjonskapsler. Vennligst les vår PERSONVERNERKLÆRING for mer informasjon om informasjonskapslene vi bruker og hvordan du kan slette eller blokkere dem.
  • Utfordringer i eierstyringen i kommunale og fylkeskommunale foretak
Blogg:

Utfordringer i eierstyringen i kommunale og fylkeskommunale foretak

10. januar 2016

Vi ser ofte at styringen og kontrollen med kommunale/fylkeskommunale foretak (foretakene) ofte er gjenstand for politisk debatt. Ikke sjelden blir vi spurt om å gjennomføre forvaltningsrevisjoner eller utredningsoppdrag for å avklare eierstyringen av slike. Et ønske om tydeliggjøring av bestiller-utfører-modellen, rådmannens rolle, rutiner for dialog mellom formannskapet og foretakets styre og ledelse, prinsipper for utvelgelse av styremedlemmer, mål og resultatstyring av foretaket, kapitalkrav og fullmakter, er eksempler på problemstillinger som ofte er til debatt i kommunestyret eller fylkestinget.

Eierstyringen av foretak er komplisert, og som svar kommer det ofte opp forslag, sågar benkeforslag, om nedleggelse av foretakene eller omdannelse til aksjeselskaper. Ofte fremmes slike forslag som følge av at man «gir opp» styringsformen, og i mindre grad som følge av gode strategiske vurderinger. Foretaksformen har som andre organisasjonsformer sine fordeler og ulemper, som må veies mot hverandre basert på strategiske valg. I denne artikkelen har vi ikke beskrevet slike strategiske valg, men drøfter viktige styringsprinsipper knyttet til eierstyringen av foretakene.


I denne artikkelen vil vi rette særlig oppmerksomhet mot rolleforståelsen og samhandlingen mellom kommunestyret/fylkestinget og rådmannen på den ene siden, og foretakets styre og daglig leder på den andre siden. Foretaksmodellen er en komplisert styringsform som krever modning for å fungere optimalt med tanke på eierstyring. Ofte er også rådmannens rolle misforstått «satt til side» i styringen av foretakene. Trolig oppstår denne misforståelsen fordi eierstyringen formelt skjer gjennom kommunestyret.  Man glemmer da at rådmannen har et helhetlig ansvar i kommunen. Selv om rådmannen ikke har et ledelses- og styringsansvar overfor foretakene, bør rådmannen uansett ha et oppfølgingsansvar.

Denne artikkelen er skrevet for både fylkeskommuner og kommuner, men av praktiske grunner refereres bare til kommunale organer.
 

Tydelig funksjonsfordeling mellom kommunestyret, rådmannen og foretakene

En tydelig funksjonsdeling mellom kommunestyret, rådmannen og foretakene innebærer etter vår vurdering følgende overordnede forhold:

  1. De strategiske rammene ligger til kommunestyret med forberedende bistand fra rådmannen. Kommunestyret beslutter etablering, styresammensetning, vedtekter, samt saker det selv bestemmer iht. vedtektene, herunder budsjett, økonomiplan, årsregnskap mv. 
  2. Rådmannen ivaretar rollen som kommunens «brukerrepresentant» for de aktuelle tjenesteområdene, f.eks. teknisk område dersom det er et driftsforetak. Rådmannen er således den som påser at kommunen får de tjenestene den skal ha, og utøver dermed en bestillerrolle.
  3. Foretakenes rolle rendyrkes til å være en ufører av kommunens bestillinger.

 

Nærmere om organisering av bestillerrollen

Organisering av bestillerrollen for foretakets tjenester vil være særlig avgjørende for valg av funksjoner og kompetanse som bør sitte i kommunen versus i foretaket. En bestillerrolle kan innebære alt fra (i) overordnet mål- og resultatstyring, via mer spesifikke (ii) funksjonsbestillinger, til detaljerte (iii) ordrebaserte bestillinger. 

Vi mener det vil være uhensiktsmessig å velge den detaljerte varianten da foretaket formelt er en del av kommunens egen organisasjon. Vi mener også at en overordnet mål- og resultatstyring ikke er hensiktsmessig. Ofte ser vi at en slik overordnet styring medfører bestillerfunksjonen ikke er bemannet i rådmannens organisasjon, og at foretaket derfor over tid utvikler sin egen rolle og kultur som «sin egen bestiller, kontrollør og utfører». En viktig oppgave for rådmannen er derfor etter vår erfaring «å ta tilbake» bestillerfunksjonen fra foretaket, og, om nødvendig, flytte personell fra foretaket til kommunens administrasjon for å tydeliggjøre dette. Det bør tydeliggjøres at rådmannen er kommunens representant som bestiller, dvs. den som har oppfølgingsansvaret fra kommunens side for å se til at foretakets leveranser er av ønsket kvalitet og leveranser er til rett tid. Mye kan tale for at rådmannen bør velge å organisere denne funksjonen i egen stab, men det er også et alternativ å organisere bestillerfunksjonen hos kommunaldirektør for de aktuelle tjenestene. Flere faktorer kan påvirke hva som er mest hensiktsmessig, herunder hvor omfattende og avgrenset foretakets tjenester er i forhold til kommunens øvrige tjenester.

Vi anbefaler at bestillerfunksjonen baseres på modell (ii); funksjonskontrakter. Vi mener dog at det ikke er nødvendig med formelle kontrakter, men at kommunestyret kan spesifisere funksjonsansvaret til foretaket gjennom en tydelig eierstrategi i kombinasjon med årlige budsjetter som beskriver de økonomiske rammene og et årlig tildelingsbrev der forventninger og mål beskrives. I en slik modell er det foretakets oppgave å finne ut hvordan det vil organisere sin oppgaveutførelse. Bestiller vil ha ansvaret for å utforme funksjonskravene, budsjettrammer og tildelingsbrev. I tillegg vil bestiller også ha en tilsynsrolle, og kan således kontrollere oppgaveutførelsen i foretaket etter behov. Foretakene må innrette seg etter de krav bestiller setter, også tiltak basert på tilsyn. Tvister må løses effektivt og fleksibelt.

En slik modell vil kreve tillit, klare fullmaktsforhold, gode kravspesifikasjoner, god og regelmessig rapportering og en kultur der bestiller er «kunden» og utfører er «leverandør». Det bør således utformes et sett av styrende dokumenter som beskriver disse forholdene prinsipielt og operasjonelt, herunder f.eks. fullmaktsmatrise som beskriver daglig leders og styrets beslutningsmyndighet og forutsetninger for denne myndigheten. Videre må det beskrives hvordan samhandlingen mellom rådmannen og foretaket skal utøves, hvordan endringer i oppgaver skal spesifiseres og finansieres og hvordan eventuelle tvister skal løses. Videre bør det inkluderes en beskrivelse av en periodisk strategiprosess som også vil danne basis for eiermelding og årlig planprosess, og som danner grunnlag for budsjett og tildelingsbrev.

Funksjonskontraktene bør finansieres gjennom årlige budsjettrammer. Videre bør nye bygg, anlegg og større prosjekter bestilles og finansieres direkte fra kommunestyret. Tilsvarende må også gjelde for bestilling av andre oppgaver som ikke ligger i funksjonskontraktene, f.eks. utredninger som bestilles fra politikere. Funksjonskontrakter bør være langsiktige og det bør etableres en finansieringsmodell der foretaket sikres en finansiering for driften i tråd med foretakets ansvar. Er det et eiendomsforetak, bør f.eks. finansiering sikres i hele bygget/anleggets levetid gjennom en internhusleie som sikrer verdibevarende vedlikehold.

 

Nærmere om styrets rolle

Styret er en del av ledelsen i foretaket, og i ekstern sammenheng kun et overordnet organ av foretakets daglige leder. Om rådmannen skal møte styret fremfor daglig leder vil derfor kun være avhengig av daglig leders fullmakter. Det er her det som oftest oppstår rolleblandinger og misforståelser – styret er ikke et forlenget politisk organ! Styret er heller ikke en erstatning for daglig leder i møte med en «krevende» bestiller; bestiller (rådmannen) er en kunde som alle andre kunder!

Styrets oppgaver for øvrig vil være å følge opp den interne styringen og kontrollen med foretaket. Blant annet må styret vedta myndighetsfordelingen mellom styret og daglig leder i form av en fullmaktsmatrise, og styret må sørge for rapportering fra daglig leder. Styret har et ansvar for å følge opp og påse styringen og kontrollen med daglig leders egen styring og kontroll. 

Denne avklaringen av styrets rolle er viktig for å unngå uklare roller. Rådmannen skal i sin rolle som bestiller kun møte styremedlemmer som opptrer som representant for foretaket som kommunens leverandør, og kun der daglig leders fullmakter ikke strekker til.

 

Enkelte problemstillinger knyttet til eierstyringen av foretakene

Vi vil nedenfor illustrere noen prinsipielle problemstillingene knyttet til eierstyringen gjennom praktiske eksempler.

Roller og oppgaver knyttet til strategiutforming:

I arbeidsfordelingen mellom kommunestyret, rådmannen og foretakene legger vi til grunn følgende arbeidsdeling mellom henholdsvis rådmannen og foretaket når det gjelder strategiutformingen:

Kommunestyret vedtar eierstrategi, eiermeldinger og vedtekter. Der bestemmes foretakets formål og handlingsrom gjennom vedtektene og de bestemmelser som vedtektene har om budsjett mv.

Rådmannen bistår kommunestyret i utarbeidelsen og fremmer saker knyttet til kommunens eierstrategi, samt foretar en jevnlig revidering av kommunens eiermelding.

Foretaket ved styret og daglig leder utarbeider virksomhets- og forretningsstrategier innenfor foretakets formål (vedtektene) og kommunens eierstrategi.

 

Beslutningskompetanse og fullmakter:

Selv om de legale rammene kan fremstå som relativt absolutte for ansvarsdelingen mellom rådmannen og foretaket, vil det kreves utstrakt samhandling for å nå foretakets mål. Dette illustreres ved følgende:

Vi ser at lovverket (og som oftest vedtekter) gir foretakene stor grad av selvstendighet og fristilling sammenlignet med den øvrige kommuneorganisasjonen (kommuneloven § 72). Det uttrykkes på den ene siden at foretaket har en selvstendig rolle uavhengig av rådmannen. Rådmannen er likevel gitt tilsynsrollen i form av en utsettelsesmyndighet når det gjelder gjennomføring av foretaksstyrets vedtak.

I praksis erkjennes det at foretakene er en del av kommunen som juridisk enhet og således en del av «kommunefamilien» og kommunens helhetlige tjenestetilbud til sine innbyggere og brukere. Foretaket leverer således kommunale tjenester. Foretaket skal drives i samsvar med økonomiplanen, vedtak og retningslinjer bestemt av kommunestyret (kommuneloven § 67). Ofte pålegges det foretaket å benytte kommunens styringssystemer, og foretaket har en utførerrolle hvor kommunens basisorganisasjon, under rådmannens ledelse, har en bestillerrolle.


Samhandlingsmodellen handler blant annet om myndighetsfordeling (fullmaktsstruktur). Det er ofte en fallgruve å tenke at fullmakter er noe som vedgår foretakets indre liv. Fullmakter må utformes på «konsernnivå». Det bør utformes en fullmaktsmatrise som beskriver myndighetsfordelingen mellom rådmannen som bestiller og foretaket som utfører. En slik fullmaktsmatrise er et sentralt styringselement i en bestiller-utfører organisering. Det må være tydelig hvilke beslutninger som foretakets daglige leder og foretakets styre kan fatte på den ene siden, og hvilke beslutninger som ligger utenfor deres myndighet. Eksempler på det siste kan f.eks. være avvik fra kvalitetsstandarder og funksjonskrav, samt overskridelse av budsjett.

KS’ «Anbefalinger om eierskap, ledelse og kontroll av kommunalt eide selskaper og foretak» problematiserer følgende i anbefaling nr. 19:

 «Administrasjonssjefens rolle som budsjettansvarlig for kommunens samlede økonomiske virksomhet, herunder foretakene, kombinert med manglende instruksjonsmyndighet overfor daglig leders disponeringer, bør være gjenstand for en samhandlingsdiskusjon ved opprettelse av foretak.»
 

En samhandlingsmodell kan organiseres på flere forskjellige måter og inneholde flere elementer. Figuren nedenfor illustrerer dette.

Figur 1 – Illustrasjon. Ulike interaksjoner i en bestiller - utfører modell

Kommunestyret setter rammer, rådmannen skal sørge for iverksetting og representerer kommunens virksomheters behov for tjenester, virksomhetene beslutter sine behov innenfor sine rammer, og foretaket utfører de oppgaver som besluttes av rådmannen.  Et helhetlig fullmaktssystem vil søke å sette tydelige rammer for denne arbeidsdelingen; strategi, økonomi, detaljering av krav og oppgaveutførelse.

Kommunestyret vil vedta en eiermelding og vedta en strategi for foretakene (selskapsstrategi). Strategien bør sette mål og krav til oppgavene som foretaket skal utføre. Videre må det gjennom en budsjettprosess utarbeides økonomiske rammer, og det må uttrykkes tydelige forventninger og settes mål innenfor den enkelte budsjettperioden. Det siste kan formidles gjennom f.eks. tildelingsbrev e.l. Innenfor disse rammene må det deretter utarbeides en fullmaktsmatrise som fastsetter hvilken beslutningsmyndighet styret og daglig leder har, og hva som ligger utenfor deres beslutningsmyndighet.

Dette kan operasjonaliseres i en matrise som vist nedenfor. Innholdet i matrisen må detaljeres og blant annet inneholde spesifisering av saker som rådmannen skal forberede og som kommunestyret skal vedta. Ditto hvilke saker som daglig leder skal forberede og styret skal vedta. Videre bør matrisen spesifisere hvilke rapporter som sendes til ulike nivåer for orientering. Sist, men ikke minst, vil den inneholde fullmakter knyttet til f.eks. ansettelser, innkjøp og investeringer mellom de ulike rollene:

 

 

Mottar til orientering

Vedtar

Forbereder

Kommunestyret

 

 

 

Rådmannen (som bestiller)

 

 

 

Foretakets styre

 

 

 

Foretakets daglige leder

 

 

 

Tabell 1 - Illustrasjon av fullmaktsmatrise

 

Oppgavefordeling i bestillerrollen

Bestillerrollen har ansvar for å iverksette aktiviteter som sikrer utførelse av kommunens tjenestebehov i tråd med kommunens vedtatte planer og budsjetter. Bestillerrollen skal derfor sørge for at foretaket iverksetter sine leveranser i tråd med de krav til kvalitet og tidsriktighet som kommunen har behov for. Videre vil bestillerrollen følger opp at foretakene leverer i tråd med bestillingen og rammene, og har ansvaret for at sluttbrukeren har fått levert den tjenesten denne har behov for. Eksempelet nedenfor illustrer inndelingen av ansvarsområdene mellom rådmannen og foretakene for et kommunalteknisk driftsforetak:

Tabell 2 - Illustrasjon av fordeling av ansvarsoppgaver

Dimensjonering og kompetanse knyttet til bestillerfunksjonen vil avhenge av detaljeringen av oppgavefordelingen. En bestillerrolle kan bygges opp etter tre hovedmodeller:

Modell 1: Få ansatte med hovedoppgave knyttet til overordnede strategiske føringer. Bestillinger skjer gjennom mål og resultatstyring av foretakene.

Modell 2: Faglig tungt bemannet, men fremdeles relativt få ansatte, med fokus på funksjonsbeskrivelse av foretakenes oppgaver, herunder å sette krav til omfang og tilstandsgrad på anlegg og eiendommer som foretakene har ansvar for. I tillegg bestilles særskilte prosjekter i form av nybygg, større rehabiliteringer, ad hoc utredninger mv. Bestiller har også egen tilsynskompetanse eller kan bestille dette fra eksterne.

Modell 3: Detaljerte ordrebestillinger, der foretakene aktivitetsstyres i mer eller mindre grad. I en slik rolle vil bestillerfunksjonen måtte bemannes med både betydelig kompetanse og et større antall ressurser enn over.

Foretaksformen benyttes der det er ønskelig å beholde utførerfunksjonen som del av kommunen. Det er, etter vår oppfatning, unødvendig å dra en bestiller-utfører organisering til ytterligheten ved å simulere et uavhengighetsforhold mellom rådmannen og foretakene slik modell 3 legger opp til. Modell 1 kan bidra til utfordringer med hensyn til at foretaket blir for selvstendig og vanskelig å styre. Vi anbefaler derfor modell 2. Denne gir tilstrekkelig styring, og den er effektiv i styringsformen. Kompetansen i rådmannens stab (eller der bestillerfunksjonen skal ligge) må være faglig høy, og matche kommunens behov for strategisk og operasjonell styring og kontroll med foretakenes oppgaveutførelse, men samtidig vil det ikke være behov for prosjektlederkompetanse i bestillerfunksjonen. Det vil heller ikke være behov for omfattende systeminvesteringer for å ivareta denne.

 

Samhandlingsarenaer mellom rådmannen og foretaket

Det må, uansett foretakets formål, etableres planprosesser for den operative utførelsen av oppgavene og oppfølgningen/rapporteringen av disse mellom foretaket og rådmannen. Vi anbefaler at det etableres et årshjul.
 
Med et årshjul menes en fastlagt årlig, relativt detaljert planprosess for når, hva og hvordan møter, informasjon og rapportering skal gjennomføres mellom partene. Formålet er å sikre at nødvendig informasjonsutveksling skjer for å ivareta alle behov og aspekter for planlegging både på kort og lang horisont, herunder at mål og leveranser følges opp på jevnlig basis med en effektiv tilnærming, og at avvik avdekkes og korrigeres snarest mulig.

Som del av årshjulet bør det også foretas et formelt årlig møte med brukerne (kommunens virksomheter og eventuelle andre interessenter), rådmann og foretakets ledelse, samt et oppfølgingsmøte mellom rådmannen og foretakets ledelse for utforming av eventuelle oppfølgende tiltak for å bedre foretakets leveranseevne og opplevde kvalitet. Det er viktig at rådmannen her da opptrer som bestiller, og at det er foretakets ledelse og styre som beslutter og iverksetter tiltak på vegne av foretaket. Rådmann er i så henseende en avtalepart; en «kunde», uten instruksjonsmyndighet ovenfor foretaket. Rådmann kan og bør imidlertid melde eventuelle avvik til kommunestyret, dersom foretakets ledelse ikke følger opp som forutsatt.

 

Avsluttende kommentarer

Vi ser, basert på våre oppdrag i kommuner og fylkeskommuner, at forståelsen for og beskrivelsen av hva samhandling innebærer i operativ forstand er mangelfull, og noen ganger fraværende. Særlig gjelder dette rådmannens rolle, som etter vår vurdering med fordel kunne vært tydeliggjort. Det er mange interessenter i et foretak; ansatte og ledere i foretaket, styret i foretaket og kommunestyret med alle dets medlemmer. Det vil være mye å forlange at alle disse skal forstå rollene og samhandlingene mellom de ulike rollene på en entydig og klar måte. 

Vi ser også at de samme problemstillingene som er nevnt i denne artikkelen også kan gjøres gjeldende i kommunalt eide aksjeselskaper. Noen ganger er aksjeselskapsformen valgt fremfor foretaksformen av mer prinsipielle grunner enn en bevissthet rundt hvordan styringen og kontrollen med virksomheten bør skje. Etter vår vurdering er formålet med selskapet viktigere for valgt styringsform enn den juridiske strukturen. Dersom man tror at et kommunalt eiet aksjeselskap, som forvalter store samfunnsverdier, kan styres på samme måte som en finansiell investering i et hvilket som helst aksjeselskap, har man etter vår vurdering overdrevet selskapsformens betydning ovenfor eierstyringsprinsippene. Eksempelvis mener vi at dette vil gjelde for kollektivselskaper som i realiteten er administrasjonsselskaper på vegne av fylkeskommunen, selv om disse er organisert som AS. Rådmannens rolle er like fullt å sikre tjenesteproduksjon; dette bør etter vår vurdering ikke endres av selskapsform.