Dokumentert at regjeringen har mangelfulle bærekraftsføringer

Riksrevisjonens nye rapport kritiserer regjeringen for oppfølgingen av bærekraftsmålene. Dette samsvarer med BDOs kartlegging av departementer. Her er hvor skoen trykker, og hvilke grep regjeringen bør gjøre. 

Tidligere i høst kartla BDO instrukser og tildelingsbrev for de underliggende etatene i 8 av 12 departementer. Resultatene viser at ingen av instruksene inneholder føringer relatert til konkrete bærekraftsmål, og at prioriteringer og forventinger må tydeliggjøres. Dette er i tråd med Riksrevisjonens nye rapport, som kritiserer regjeringen for manglende koordinering av oppfølgingen av bærekraftsmålene. 

Regjeringen har bestemt at FNs bærekraftsmål skal være det politiske hovedsporet for å ta tak i vår tids største nasjonale og globale utfordringer, og 2030-agendaen med bærekraftsmålene utgjør det politiske rammeverket for regjeringens arbeid nasjonalt og internasjonalt. Men hva betyr dette i praksis? Og hvordan foregår oppfølgingen av Norges arbeid med bærekraftsmålene? 

Regjeringen er på etterskudd med gjennomføringen av FNs bærekraftsmål, og det er manglende koordinering, planlegging og rapportering av status, ifølge en rapport fra Riksrevisjonen offentliggjort 17. november. Regjeringen får også kritikk for å ikke ha en helhetlig plan for gjennomføringen av 2030-agendaen. Mye av det Riksrevisjonen peker på ser vi igjen i vår kartlegging av instrukser og tildelingsbrev for 2020 for underliggende etater i 8 av 12 departementer med koordineringsansvar for et bærekraftsmål. 
Vår kartlegging viser at ansvaret for bærekraft er fragmentert og at bærekraftsmålene brukes i liten grad, eksempelvis ved at ingen av instruksene inneholder føringer relatert til konkrete bærekraftsmål. Videre nevnes konkrete bærekraftsmål kun i 4 av 105 tildelingsbrev. 

Vi mener at det bør gjøres flere grep for å tydeliggjøre prioriteringer og forventninger til statens underliggende etater og virksomheters bærekraftsarbeid, ved at: 

1. bærekraft må gjennomsyre styringsdialogen 
2. bærekraftsmålene må brukes aktivt i kommunikasjonen 
3. bærekraftsministeren bør ha ansvar for Norges nasjonale og internasjonale oppfølging av bærekraftsmålene

 

Lurer du på hvordan staten er bygd opp? Nå har vi lansert Statskartet.no som gir deg en visuell fremstilling av hvordan staten er organisert. Se statskartet.no her.

 

Hvem har ansvaret for oppfølging av bærekraftsmålene? 

I dag er oppfølging av bærekraftsmålene innlemmet i regjeringens ordinære politiske arbeid. For hvert av de 17 bærekraftsmålene er det et departement som er ansvarlig for koordinering av oppfølgingen. Det enkelte departement rapporterer om oppfølgingen av målene de har ansvar for i sine budsjettproposisjoner, mens Utenriksdepartementet koordinerer oppfølgingen internasjonalt. 

Hvilke bærekraftsmål de ulike departementene har ansvar for kommer frem av tabellen nedenfor.

 

Departement	Bærekraftsmål departementet har ansvar for
Arbeids- og sosialdepartementet	1. Utrydde fattigdom
Barne- og familiedepartementet	5. Likestilling mellom kjønnene
Finansdepartementet	8. Anstendig arbeid og økonomisk vekst 10: Mindre ulikhet
Forsvarsdepartementet	Har ikke koordineringsansvar
Helse- og omsorgsdepartementet	3. God helse og livskvalitet
Justis- og beredskapsdepartementet	16. Fred, rettferdighet og velfungerende institusjoner
Klima- og miljødepartementet	6. Rent vann og gode sanitærforhold 12: Ansvarlig forbruk og produksjon 13. Stoppe klimaendringene 15. Livet på land
Kommunal- og moderniseringsdepartementet	11. Bærekraftige byer og lokalsamfunn
Kulturdepartementet	Har ikke koordineringsansvar
Kunnskapsdepartementet	4. God utdanning
Landbruks- og matdepartementet	2. Utrydde sult
Nærings- og fiskeridepartementet	9. Industri, innovasjon og infrastruktur 14. Livet i havet
Olje- og energidepartementet	7. Ren energi til alle
Samferdselsdepartementet	Har ikke koordineringsansvar
Utenriksdepartementet	17. Samarbeid for å nå målene

Figur 1: Oversikt over departementenes koordineringsansvar for oppfølgingen av bærekraftsmålene. Kilde: Regjeringen.no, sammenstilt av BDO AS

 

Hvilke føringer legger departementene for bærekraftsarbeidet?   

For å undersøke i hvilken grad departementene legger føringer knyttet til bærekraft for underliggende etater og virksomheter, har vi kartlagt instrukser og tildelingsbrev for 2020 for etater tilhørende 8 tilfeldig valgte av de 12 departementene som har koordineringsansvar for bærekraftsmålene. Vi har kartlagt hvorvidt det er gitt   føringer i instrukser eller tildelingsbrev knyttet til bærekraftsmål(ene) som departementet har et koordineringsansvar for. Først har vi sett på om instruksene og tildelingsbrevene inneholder konkrete bærekraftsmål. Deretter har vi sett på hvorvidt det er gitt direkte eller indirekte føringer. Med direkte føringer mener vi om bærekraft, bærekraftsmål eller bærekraftig utvikling nevnes. Med indirekte føringer mener vi om det er nevnt andre ord tilknyttet bærekraft, eksempelvis klima, arbeidsvilkår, likestilling, rettferdighet og sirkulær økonomi.   

 

Bærekraftsmålene benyttes i liten grad

Ingen av instruksene legger føringer relatert til konkrete bærekraftsmål. Videre nevnes konkrete bærekraftsmål kun i 4 av 105 tildelingsbrev; i Klima- og miljødepartementets tildelingsbrev til Miljødirektoratet og Norad, samt i Helse- og omsorgsdepartementets tildelingsbrev til Helsedirektoratet og Norges forskningsråd.

Av de kartlagte virksomhetene er det kun 18 prosent som har indirekte føringer knyttet til bærekraft i sin instruks. De fleste av disse føringene omhandler ansvar for likestilling, miljø eller korrupsjon. Eksempelvis fremgår det i Riksantikvarens instruks at «Riksantikvaren har et særlig ansvar for å nå klima- og miljømålene på de områdene Riksantikvaren har myndighet og juridiske virkemidler». 

I tildelingsbrevene gis det derimot flere føringer knyttet til bærekraft. Kartleggingen av tildelingsbrevene viser at om lag 48 prosent av tildelingsbrevene omtaler bærekraftbegrepet direkte, mens om lag 65 prosent omtaler bærekraft indirekte. Samtidig er det forskjeller mellom departementene, både i hvor stor andel av tildelingsbrevene som inkluderer føringer knyttet til bærekraft og om føringene direkte omhandler bærekraft og bærekraftig utvikling, eller om bærekraft omtales mer indirekte. (Se figur 2 for fullstendig oversikt over andel tildelingsbrev hvor bærekraft er nevnt direkte og indirekte fordelt per departement).
 

Figur 2: Oversikt over andel tildelingsbrev hvor bærekraft er nevnt direkte og indirekte fordelt per departement. Kilde: Regjeringen.no, sammenstilt av BDO AS

 

Hvordan bør arbeidet med bærekraftsmålene gjenspeiles i styringsdialogen?

Regjeringen har lansert flere tiltak for arbeidet med bærekraftsmålene, som blant annet utarbeidelse av nasjonale indikatorer for bærekraftsmålene og opprettelse av eget statssekretærutvalg for å styrke den politiske koordineringen av arbeidet med bærekraftsmålene. Dette er viktige tiltak for å styrke videre arbeid. Vi mener likevel at kommunikasjonen rundt bærekraft og ansvaret for arbeidet med bærekraftsmålene kan tydeliggjøres. Videre mener vi at regjeringen i større grad må tydeliggjøre prioriteringer og forventninger til underliggende etater og virksomheter, bruke bærekraftsmålene mer aktivt i sin kommunikasjon, samt gi bærekraftsministeren ansvaret for både den nasjonale og den internasjonale oppfølgingen av bærekraftsmålene. 

 

1. Bærekraft må gjennomsyre styringsdialogen

Skal vi nå bærekraftsmålene må vi fokusere på handling. Departementene har store muligheter til å sikre handling gjennom underliggende etater og virksomheter. Vi mener at bærekraftsmålene må gjennomsyre styringsdialogen. De ulike etatene og virksomhetenes ansvar for å nå bærekraftsmålene generelt, og utvalgte mål spesielt, bør fastsettes i deres instrukser. Tydelige prioriteringer og forventinger for kommende periode bør fastsettes i tildelingsbrevet. Det bør både gis føringer til hvordan etatene og virksomhetene skal bidra til å nå bærekraftsmålene, både gjennom sin utadrettede virksomhet og sin interne drift. Videre bør føringene i tildelingsbrevet knyttes direkte til et eller flere av bærekraftsmålene og tilhørende delmål, og styringsparameterne og rapporteringskravene bør gjenspeile dette.

 

2. Bærekraftsmålene må brukes aktivt i kommunikasjonen

Mange arbeider med bærekraft allerede i dag, men det er ikke tydelig hvordan denne innsatsen henger sammen med bærekraftsmålene. En styringsdialog basert på bærekraft innebærer at bærekraftsmålene brukes aktivt i kommunikasjonen, både innad og mellom departementene, direktoratene og øvrige underliggende virksomheter. Å vise til bærekraftsmålene, deres delmål og indikatorer i tildelingsbrevene kan være et viktig verktøy for å skape forståelse av eksisterende og fremtidig innsats, og ikke minst forenkle dialog og samarbeid på tvers av fag og sektorer. Når «alle» snakker om bærekraftsmålene, er det lettere å sørge for målrettet og effektivt arbeid med måloppnåelse.  

 

3. Bærekraftsministeren bør ha ansvar for Norges nasjonale og globale oppfølging 

For å sørge for måloppnåelse, er det også viktig at oppfølgingen av arbeidet som legges ned er koordinert på en best mulig måte. Slik oppfølgingen av bærekraftsmålene er skissert nå, er det et skille mellom ansvaret for den nasjonale og den internasjonale oppfølgingen av bærekraftsmålene. Dagens kommunal- og moderniseringsminister fungerer også som bærekraftsminister med ansvar for å koordinere Norges oppfølging av bærekraftsmålene . Videre har både utviklingsministeren og utenriksministeren ansvaret for det internasjonale arbeidet med bærekraftsmålene.

Denne fordelingen er ikke helt optimal. Bærekraftsmålene tar for seg vår tids største utfordringer, utfordringer som ikke kan sees isolert sett. Det er nødvendigvis ikke slik at det som er mest bærekraftig i Norge er det som er mest bærekraftig globalt. Full måloppnåelse på et bærekraftsmål kan bety at bærekraftsmålenes iboende dilemmaer må identifiseres, diskuteres og håndteres. Dette lar seg vanskelig gjøre ved å se Norges nasjonale og globale oppfølging adskilt.

Vi stiller spørsmål til hvorvidt tiltakene regjeringen har lansert for å arbeide med bærekraftsmålene er tilstrekkelige. Dersom svaret på dette spørsmålet er nei, er det er nærliggende å ta til orde for at det utnevnes én bærekraftsminister med det fulle ansvaret for at Norge når bærekraftsmålene innen 2030. En bærekraftsminister med et departement og organisasjon som muliggjør dette, og ikke minst med en stillingstittel som finnes i regjeringens egen oversikt. 

Staten er tradisjonelt sektororganisert, men denne gangen må det tenkes nytt. Vi har tidligere sett ministere med et koordinerende ansvar, ofte relatert til modernisering og utvikling, komme og gå. Vi mener slike tidligere ministere har lidt samme skjebne som kongen av England fra 1199 til 1216; Johan uten land, kongen uten len. Bærekraftsmålene innebærer en helt ny måte å tenke styring på – la oss forsøke å ikke implementere denne med en gammel, utdatert organisering. En bærekraftsminister må ha gjennomføringskraft, med egne ressurser, myndighet og ansvar for å iverksette og følge opp de aktivitetene som regjeringen og stortinget har bestemt.

 

Se hvordan staten er organisert på statskartet.no.