Dette nettstedet bruker informasjonskapsler for å gi deg en mer personlig brukeropplevelse. Ved å bruke dette nettstedet godtar du vår bruk av informasjonskapsler. Vennligst les vår PERSONVERNERKLÆRING for mer informasjon om informasjonskapslene vi bruker og hvordan du kan slette eller blokkere dem.
Blogg:

Effektivitet i tjenesteproduksjonen

10. januar 2016

Morten Thuve , Partner, rådgivning |

 

Vi ser ofte at effektivitet i kommunal tjenesteproduksjon blir diskutert på et irrelevant grunnlag, eller at det blir sammenblandet med andre faktorer, spesielt kvalitet. Vi vil i denne artikkelen redegjøre for hvordan vi mener effektivitetsbegrepet bør avgrenses, og ikke minst hvordan effektivitet kan måles. Effektivitet presenteres av artikkelforfatteren som ressursutnyttelse tilstede for brukeren / innbyggerne, og ikke i betydningen ”løpe fortere”.

Artikkelen presenterer et positivt endringsfokus, der effektivisering tas ut i form av å fordele tiden sin mer til å gjøre ”de riktige tingene” og mindre av annet. Artikkelforfatteren anbefaler at det ikke settes fokus på at kommunen har lav ressursutnyttelse i forhold til andre, eller i forhold til et idealmål, men at kommunen stadig bør søke å ”slå seg selv” i kontinuerlig forbedring.

 

Sammenhengen mellom god styring og effektivitet

En ”god styring” av tjenesteproduksjonen i kommunal sektor, innenfor et gitt aktivitetsnivå, kan beskrives langs tre dimensjoner:

Figur: Tre faktorer for ”god” tjenesteproduksjon

Ulike statistikkilder er utviklet nasjonalt og lokalt i de enkelte kommunene, mellom kommuner i samarbeid, og av KS/KMD for å beskrive disse tre faktorene på best mulig måte. Utfordringen er å se sammenhengen mellom disse tre faktorene. Dette er delvis forsøkt gjort i KOSTRA, men man har ikke lykkes med å isolere årsakssammenhengene. For eksempel vil det at en kommune benytter mer ressurser per barnehageplass enn en annen, kunne forklares ved både effektivitet, kvalitet og kostnadsfaktorer. En kommune som ligger høyt kan argumentere at de prioriterer mer til sektoren, mens en annen kommune kan hevde at de prioriterer like godt, men er mer effektive enn den første kommunen.

KOSTRA-analyser er utilstrekkelig som grunnlag for effektivitetsvurderinger, og gir i best fall kun indikasjoner på for høyt eller lavt ressursbruk.

 

Nærmere om effektivitetsbegrepet

Tjenesteproduksjonen i utvalgte tjenester kan analyseres ved å dekomponere kostnadene i kostnadsindikatorer, effektivitetsindikatorer og aktivitetsindikatorer. Vi har her eksemplifisert dette for skolesektoren. Innenfor skole vil en dekomponering for eksempel kunne fremstilles slik: 

(kostnader/#lærere) 
x (#lærere/#timer) 
x (#timer/#elever) 
_________________
= kostnad per elev

(# betyr her Antall)

Den første faktoren representerer kostnadsfaktoren (lønn med mer), den andre representerer effektivitet (lærertetthet) og den siste representerer aktivitet (timetallet). Ved å sammenfatte produktet over ser vi at resultatet blir det samme som (kostnader/#elever), som tilsvarer et av KOSTRAs sentrale produktivitetsmål innenfor skolesektoren. Men i motsetning til KOSTRA har vi lykkes å forklare produktiviteten ved kostnadsfaktorer, effektivitet og aktivitet.

Effektivitetsbegrepet er i denne artikkelen utelukkende koblet mot ressursutnyttelse. Effektivitet i skolesektoren er dermed uttrykt ved effektiv undervisningstid per lærerressurs (jo høyere jo bedre effektivitet). Tilsvarende kan analysen utvides til for eksempel spesialundervisning, barne- og ungdomstrinnet osv. I hjemmebaserte tjenester er effektivitet uttrykt gjennom effektiv pleietid per ansatt (andel av tilstedetid – jo høyere, jo bedre effektivitet), i tekniske tjenester kunne det vært uttrykt gjennom effektiv tid per ansatt brukt til tjenesteutførelse (brøyting, henting av søppel, osv). Fra tjeneste til tjeneste kan den ansattes effektive tid variere mye, men det bør hele tiden være en målsetting om å øke denne. Dette betyr ikke at de ansatte nødvendigvis skal gjøre jobben raskere, men at de skal gjøre mer av ”det riktige” og mindre av alt annet. Få kommuner er flinke nok til å fokusere på dette. 

Oftest blandes diskusjonen om effektivitet sammen med (utilbørlig) utnyttelse av ansatte. Ved å fokusere på tilgjengelig tid sammen med brukeren / tilgjengelig tid i direkte tjenesterelatert arbeid, ser vi at fokus er rettet mot det som normalt også vil være brukerens / innbyggerens opplevde kvalitet av tjenesten. Slik vil det være for alle arbeidsintensive tjenesteytende virksomheter; både offentlige og private.

Eksempel: Ved å øke hjemmesykepleiens tid sammen med brukeren, målt som andel av sin totale tilgjengelige tid gitt antall årsverk, fra for eksempel 50 % til 55 %, vil kommunen øke sin kapasitet med 10 % uten at det går på bekostning av tilstedetiden hos brukerne.

Poenget er at det er tiden som ikke er tilstedetid som skal være fokus for stadig ”effektivisering”; det vil si gjøre mer av det som betyr noe for brukeren, og mindre av det som betyr mindre for brukeren. Man vil alltid måtte følge opp med andre aktiviteter; herunder reise, koordineringsmøter, oppfølging av pårørende mv., men formålet må være å gjøre disse oppgavene mest mulig effektivt, slik at mer tid kan frigjøres til å være tilstede for (flere) brukere. 

Formålet er å finne gode dekomponerte produkter av kostnadsfaktorer, effektivitetsfaktorer og aktivitetsfaktorer innenfor de ulike tjenestene. Ved å sammenligne ser vi at kommunen både innad mellom soner, skoler, barnehager osv, og i sammenligning mot andre kommuner får et spesifikt og praktisk grunnlag for å vurdere egen virksomhet på et helt annet grunnlag enn hva KOSTRA gir. Informasjonen som behøves finnes i dagens statistikk fra skoleporten, KOSTRA, IPLOS med mer, og representerer således en smartere måte å benytte allerede eksisterende informasjon.

Metoden innebærer at kommunenes effektivitet måles gjennom analyser av aktivitet og ressursbruk, såkalt Activity Based Costing, kjent som den kanskje mest relevante modellen innen nyere økonomisk teori for å måle reell kostnadseffektivitet i komplekse virksomheter, og er særlig egnet for offentlig sektor. Denne analysemetoden er dog krevende, og er helt og holdent avhengig av kommunens registrerte data og kvaliteten på disse. Her er det svært ulik praksis fra kommune til kommune, og tilgangen på data fra andre kommuner er svært begrenset. Ofte må det utveksles data mellom kommuner for å kunne lage gode sammenligningsanalyser på dette nivået, men som oftest vil det være vel så relevant å se på kommunens egen utvikling over tid, for å kunne forklare om kommunen er ”på rett vei” eller ikke, og for å kunne forklare eventuelle kostnadsøkninger. Ikke minst vil slike analyser kunne gi informasjon om sammenhengen mellom ressursforbruket og finansieringen av tjenesten, og ikke sjelden ser vi at det her dessverre er store misforhold.

Man vil naturligvis ikke lykkes med å komme helt ”til bunns” i alle analysene. Dels skyldes dette tilgjengeligheten av aktivitetsdata og kvaliteten på informasjonen som benyttes som input i analysene. Analysen vil allikevel gi ny og relevant verdifull innsikt for kommunens ledelse og politikere. I det etterfølgende presenterer vi våre analyser for grunnskolen i en mellomstor kommune.

 

Eksempel grunnskolen

Vi har benyttet ovennevnte fremgangsmåte for å vurdere forskjeller mellom skolene i kommunen. Her fremkommer det betydelige og interessante forskjeller som ikke alene kan forklares ut fra forskjeller i typer skole.

Tabellen viser hvilke faktorer som inngår i produktet Kostnad pr elev. Ved å multiplisere kolonne 1, kolonne 2, inverse av kolonne 3 og kolonne 4 får man dette produktet.

Kilde: Beregninger foretatt av BDO basert mottatt regnskap fra kommunen, KOSTRA og GSI. Tallene er avrundet.

Lærerdekning (B) = Tilgjengelige lærertimer/faktiske underviste lærertimer.

Gruppestørrelse (C) = Antall elevtimer/faktisk underviste lærertimer.

Med tilgjengelige lærertimer menes det potensielle antall lærertimer skolen har tilgjengelig dersom all tilgjengelig undervisningsplikt på skolen blir utnyttet til faktisk undervisning.

For å kunne analysere tabellen og forskjellene mellom skolene, er det viktig å vite at lærernes undervisningsplikt og elevenes uketimetall varierer mellom småskoletrinnet, mellomtrinnet og ungdomstrinnet i grunnskolen. Variasjonen i disse er slik at lærernes undervisningsplikt går ned jo eldre elever; dvs. at det kreves mer tid til for- og etterarbeid for lærerne. Videre går elevenes ukestimetall opp jo eldre elever. For da å kunne undervise én gruppe elever i en uke, kreves det dermed flere årsverk lærerressurser i ungdomsskolen enn i mellomtrinnet, og enda flere enn i småskoletrinnet. Det er mulig å beregne den relative forskjellen, og den vil normalt utgjøre ca. 70/80/100 for henholdsvis småskoletrinnet/mellomtrinnet/ungdomstrinnet. Av dette kan vi utlede at en kommune med større andel yngre elever enn eldre elever vil forventes å ha et lavere utgiftsnivå og omvendt. Derfor vil 1-7 trinn normalt ha et forventet utgiftsnivå som er 20-30 % lavere enn ungdomstrinnet. Sett i lys av dette vil en ungdomsskole med kostnad per elev på kr. 60 000 være sammenlignbar med en barneskole med kostnader per elev på ca. kr. 60 000 x 0,75 = kr. 45 000. Dette forholdet er viktig å være klar over når man skal analysere tabellen over. Fjerde kolonne i tabellen over gir uttrykk for antall underviste elevtimer. Dette er normalt standardisert for de ulike trinnene, og forskjeller her er kun et uttrykk for at skolen har større andel yngre (lavere tall) eller eldre (høyere tall) elever. Derfor ligger ungdomsskolene her naturligvis høyest.

I tabellens siste kolonne har vi beregnet effektivitet uttrykt ved antall elevtimer per tilgjengelige lærertime på den enkelte skole. Jo høyere, jo bedre effektivitet. Med tilgjengelige lærertimer menes det antall lærertimer skolen har tilgjengelig dersom all tilgjengelig undervisningsplikt på skolen blir utnyttet til faktisk undervisning. 

 

De mest interessante forskjellene mellom de forskjellige skolene synes å være: 

Skole C, E og F fremstår som relativt dyrt drevne barneskoler uttrykt i kostnad per elev (kolonne 5). I hovedsak skyldes dette at skole F har en kostnad per lærertime som er meget høy i forhold til de øvrige barneskolene (kolonne 1), mens for skole C og E skyldes dette at effektiviteten er lav (kun 13,9 elevtimer per tilgjengelige lærertime; siste kolonne). 

Ungdomskole B fremstår som rimeligere enn Ungdomsskole A, noe som i hovedsak skyldes lavere kostnader per lærertime (kolonne 1). Effektiviteten (siste kolonne) er derimot lavere enn på Ungdomsskole A (16,57 mot 18.23), hvilket tilsier at Ungdomsskole B allikevel har et potensiale for ytterligere effektivitetsforbedring sammenlignet med Ungdomsskole A.

Skole D fremstår som en svært rimelig drevet skole. Her er effektiviteten høy (18,4 elevtimer per tilgjengelige lærertime) og kostnaden per lærer er lavest (kr. 897). Isolert sett betyr dette at skolen fremstår som samlet sett den mest effektive, men vi ser at skolen har en av de laveste utnyttelsesgradene av lærertiden (104 %; 4 % av tilgjengelig lærertid for undervisning er ikke benyttet til undervisning). Også denne skolen kan dermed ha et effektiviseringspotensiale sammenlignet mot de øvrige.

Isolert sett kan det være fristende å trekke konklusjonen at dersom alle skoler drives like effektivt som for eksempel skole H (18,56 i effektivitet), kan for eksempel skole G øke sin utnyttelse av lærerressursene med over 10 % (18,56-16,81)/16,81. Vi har innledningsvis sagt at tallene ikke kan tolkes så bokstavelig, men at det finnes et mulig effektiviseringspotensiale i enkelte av skolene ser vi klart av disse tallene. De tallene som vi føler oss mest sikre på at uttrykker et potensiale for mer effektiv utnyttelse av lærerressursene er kolonne 2, der for eksempel Ungdomsskole A har minimum 5 % forbedringspotensial, og kanskje mer dersom vi for eksempel ser til Ungdomsskole B med hensyn til hvordan disse organiserer bruken av lærerressursene.

Eksempelet illustrerer at det er store forskjeller mellom de enkelte skolene. Det bør iverksettes en gjennomgang som identifiserer de faktorene som er gjeldende for den enkelte skole, og som gjør at situasjonen er slik den er. Vi mener også at skolens finansieringsmodell/ budsjettildelingsmodell bør vurderes slik at det allerede i budsjettprosessen settes mer fokus på skolenes effektivitet mht. utnyttelse av lærerressursene. Det er liten tradisjon for dette i de aller fleste norske kommuner, men analysene over viser hvor store utslag dette gir i ressursbruk. Formålet er ikke å ”tyne” lærerkapasiteten, men å sette fokus på hva lærerne må bruke tiden til utenfor klasserommet – Noe av dette er viktig og riktig ressursbruk (for- og etterarbeid, elevoppfølging), mens annet kan være mindre ”riktig bruk av tid”.

Dette er et effektiviseringsfokus som er mer positivt orientert enn hva man tradisjonelt opplever. Tradisjonelt oppleves at det kuttes i antall årsverk, uten at den underliggende aktiviteten blir redusert.

Å fokusere på å gjøre mer av ”det riktige” og mindre av annet, innenfor en gitt mengde totalt tilgjengelig tid, er hva vi betegner kvalitetsfokusert effektivisering. Vi håper vi gjennom denne artikkelen kan bidra til at flere kommuner setter fokus på å frigjøre ressurser gjennom å gjøre mer av det riktige, og mindre av annet.

Endringsprosesser er krevende, og denne artikkelen fokuserer på positiv endringsfokus. Vi anbefaler derfor ikke at kommuner vedtar effektivisering gjennom å sette mål for økt effektivitet og ta ut årsverk i forhold til dette. Vi anbefaler i stedet at budsjettprosessen og styringsmodellen setter økt fokus på ressursutnyttelse som målsetting, og at det jobbes kontinuerlig og langsiktig med å øke tilstedetiden for brukere / i tjenesteproduksjonen for alle sektorer. Vi anbefaler ikke at det settes fokus på at kommunen har lav ressursutnyttelse i forhold til andre, eller i forhold til et idealmål, men heller at kommunen stadig bør søke å ”slå seg selv” i kontinuerlig forbedring.