• Etikk og kontroller i tilskuddsordninger
Blogg:

Etikk og kontroller i tilskuddsordninger

27. januar 2020

Lasse Birkeland |

Etikk handler om så mangt i samfunnet, og vi har i denne artikkelen ikke ambisjoner om å dekke etikk i et bredt perspektiv, men å dekke etikk i et næringsperspektiv, og mer spesifikt til problemstillingen der etiske dilemmaer ofte oppstår i relasjon til potensielle mislighets- og korrupsjonssituasjoner.

 

”Er det klokt?”

Krav om uavhengighet og integritet er for enkelte yrkesgrupper formalisert, mens for andre er det en forventning. Herunder forventes det at personer med tillitsverv og personer som er satt til å tjene samfunnets interesser, skal ivareta slike prinsipper. Problemstillingen gjelder med hvem, når og hvordan man skal omgås andre aktører der det kan oppstå diskusjoner om habilitet på grunn av sammenblandende interesser? Det er en allmenn praksis at habilitet er noe en person skal vurdere selv, og ta både stilling til og ansvar for selv. I tillegg er det tilsynsmyndigheter, kontrollkomitéer og lignende som skal se til at dette er gjort som forventet. Politikere viser ofte i håndteringen av slike dilemmaer til at lovavdelingen i Justisdepartementet har vært konsultert. Uansett om begge har kommet til at det ikke er noen hindringer, kan det likevel være grunn til å minnes et ytterligere vurderingsmoment: "Er det klokt?".  Det har kommet mye god dilemmatrening ut av dette spørsmålet, og nettopp dilemmatrening er kanskje det viktigste læringsmidlet i slike sammenhenger; langt viktigere enn lovfortolkninger.

Du kan jo prøve deg på førstkommende selskap du deltar i, fredagsquiz er jo blitt så populært, gjerne litt sent på kvelden rundt de små bord, med følgende spørsmål: ”Er det noen som kan nevne eksempel på et klokt menneske?” - Det kan bli mye god diskusjon om etikk og moral ut av det.

Innledningsvis reiste vi også spørsmålet om hvem som kontrollerer kontrollørene?

Kontrollørenes rolle bidrar til å styrke samfunnets tiltro til tillitspersoners arbeid og oppførsel.Vi har erfaring fra revisorbransjen hvor både Finanstilsynet som utesteder bevillingene, og Den norske Revisorforening som overfor sine medlemmer gjennomfører tilsyn og kontroll av revisorene. I denne sammenheng kontrollerer Finanstilsynet blant annet hvordan revisorer håndterer uavhengighet og habilitetsproblematikk.

 

Nærmere om etikk og kontroll i tilskuddsordninger

Et eksempel hvor habilitet ofte settes på prøve, kan være i ulike stønads- og tilskuddsbaserte virksomheter. Vi ser i denne sammenheng dessverre eksempler på.

”Ved å stille spørsmålet: Er det noen som kan nevne eksempel på et klokt menneske? kan man få mye god diskusjon om etikk og moral”

  • Sammenblanding med næringsinteresser.
  • Misbruk av posisjon til å oppnå tilskudd på bekostning av andre.
  • Sedvanlig tildeling av midler til de samme aktørene som alltid har fått.
  • Underslag/sammenblanding med personlig økonomiske interesser.

Utfordringene er mange i tilskudds- og stønadsforvaltningen. Vi har i det videre valgt å benytte dette som illustrasjon i denne artikkelens tema om etikk. Omfanget av offentlige stønadsordninger er enormt. Norge er størst på tilskudd i verden sett i forhold til innbyggerantallet. Men når det kommer til kontrollen med midlene i ordningene, er vi kanskje ikke best i verden?

 

Hvordan sikre at tilskuddsmidlene går til formålet?

Ofte kan det reises spørsmål vedrørende verktøyene som benyttes til å forebygge mot misbruk i ordningene.

På den ene siden finnes det virksomheter som benytter anerkjente metoder for å sikre virksomhetsstyring og redusere risikoen for misligheter, men hvor det allikevel forekommer misbruk i organisasjonene.

På den andre siden finnes det organisasjoner uten systematiske prosesser med hensyn til forebygging mot misbruk og ukultur, og som tilsynelatende ikke oppleves å bli utsatt for dette.

Hva kan årsaken være?  Er det andre innfallsvinkler og metoder som bør utredes?

Dilemmaer som tilskuddsgivere/forvaltere står overfor, kan deles inn i tre:

  1. Skal evalueringene og kontrollene også vurdere risikoen eller mulighetene for juks eller misbruk av ordningene?
  2. Hvordan ønskes organiseringen (ansvarsfordelingen) av kontrollordningen?
  3. Hvilke sanksjoner bør iverksettes ved avvik?

Konsekvensene av at det oppstår avvikende etisk adferd, enten det er i form av misligheter, korrupsjon, eller rett og slett tvilsom forvaltnings- og forretningsmessig handling, slår rett tilbake virksomhetenes omdømme, og på sikt også selskapets måloppnåelse. Vurderingene knyttet til hvilken kontrollordning som bør etableres, og hvordan denne skal sikre at midlene når formålet, er derfor et lederansvar, enten det er i privat eller offentlig sektor. Erkjennelsen av dette ser vi ofte, men ikke ofte nok. 

 

Ad 1 - Skal evalueringene og kontrollene også vurdere risikoen eller mulighetene for juks eller misbruk av ordningene?

Temaet er ofte vanskelig å ta opp. Tillit til de som forvalter offentlige midler er spesielt viktig. For den som opplever mistanke om avvikende etisk adferd på sin arbeidsplass, kan begrunnelse for ikke å gå videre med det være frykten for at engasjementet ikke vil fremstå som spesielt karrierefremmende for en selv. I tillegg kommer frykten for ”å ta feil”. Vi er opplært til at ”tvilen bør komme mistenkte til gode”. Det starter oftest med mistanker, og det kan være fristende å la det være med det.

For å gjøre virksomheten mer robust mot slike forhold, er det nødvendig at det fra ledelsen vises reell oppmerksomhet, at temaet settes på dagsorden, og det trenes på det.

Vi har sett eksempler på at styremøter innledes med å lese et dikt - diktansvarlig går på rundgang blant styrmedlemmene.  Kanskje er vi nå i en tid hvor diktene kan byttes ut eller suppleres med innlegg om etikk, moral og samfunnsansvar relatert til den enkelte virksomhet? Nylig hørte vi om en virksomhet som hadde laget en kortstokk med etiske problemstillinger, hvor styremøtene startet med å trekke et kort og diskutere dette.

Etiske dilemmaer er ofte problematiske, svært problematiske. Grenselinjene er ikke lette å bli enige om. Etiske dilemmaer kan ha flere sider, flere berørte, og det er flere handlingsalternativer. Dette i kontrast til hva beslutningssterke ledere, advokater og andre ofte vurderer og legger til grunn for løsning og handling.

Et dilemma til ettertanke kan i denne forbindelse være: En arbeidskollega oppdager underslag av kr 100.000. Han sier det skal benyttes til nødvendig operasjon av datterens livstruende sykdom i USA. Hva vil du som arbeidskollega gjøre i en slik situasjon, hvis du er den eneste som vet om dette, og du ser få sjanser for at andre i virksomheten vil oppdage dette?

Erfaring tilsier at jo mer man arbeider med disse problemstillingene, jo flere dilemmaer kommer man over med islett av etikk og moral. Jo bredere, sammensatt og varierende ser man også at løsningene kan være med hensyn til hvorledes man skal gripe det an, hvem som kan eller skal kontaktes, og i hvilken rekkefølge.  

”En arbeidskollega oppdager underslag av kr. 100.000. Han sier det skal benyttes til nødvendig operasjon av datterens livstruende sykdom i USA. Hva vil du som arbeidskollega gjøre i en slik situasjon, hvis du er den eneste som vet om dette, og du ser få sjanser for at andre i virksomheten vil oppdage dette?”

 

Ad 2 - Hvordan ønskes organiseringen (ansvarsfordelingen) av kontrollordningen?

Kontroll oppleves av mange, for ikke å si de fleste, som negativt. Det er noen ganger krevende å overbevise oppdragsgivere eller enkeltpersoner om at kontroll kan være forebyggende, positivt og nødvendig.

Ikke sjelden søker tilskuddsmyndigheter kontroll med at tilskudd når formålet løst ved å utarbeide en revisors "særattestasjon" der revisor skal bekrefte internkontrollens egnethet. Men vil revisor være i stand til å ”revidere” etiske dilemmaer? Vil det være sannsynlig at revisor kan vurdere den iboende risiko som finnes i at enkelte medarbeidere kan være villige til å misbruke sin posisjon til å gjennomføre en bevisst handling for oppnå en fordel for seg selv eller sine nærstående? Denne delen av ”internkontrollen” er nærmest umulig å kontrollere. Således blir ofte troen på revisors kontroll overdreven. Revisor kan dog ha en funksjon i å virke forbyggende, avskrekkende og bistå ledelsen med å vurdere hvorvidt det regelverket og de kontrollene som er iverksatt, virker etter sin hensikt. Revisorer kan også ha formeninger om hvorledes uregelmessigheter skal håndteres, og i visse tilfelle hvordan det skal tas opp og rapporteres i henhold til regelverket.

Sentralt i prosessen med organisering av kontrollen vil være å få frem hvilke kontrolltiltak som er best egnet til å redusere risikoen for at tilskuddsmidler ikke blir benyttet til formålet. Dette bør være det overordnede formålet ved kontrollordningene.

Det er det viktig å få frem samspillet mellom tilskuddsgiver, tilskuddsmottaker, eventuelt kontrollorgan hos tilskuddsgiver/mottaker, og tilskuddsmottakers lovpålagte revisor. Ved å inndele kontrollene i ulike kontrolltiltak, kan kontrollen med de enkelte tiltakene tildeles en eller flere av de ovennevnte basert på hvem som har de beste forutsetningene for å utføre de ønskede kontrollhandlingene. På denne måten kan man systematisk – stein-på-stein – bygge et helhetlig kontrollsystem som er bedre egnet til å 

oppnå en økt sikkerhet for at det ikke skjer korrupsjon og misligheter, enn hva én enkelt kontrollhandling alene kan oppnå.

 

Ad 3 - Hvilke sanksjoner bør iverksettes ved avvik?

Et viktig og vanskelig diskusjonstema er spørsmålet om tilstedeværelse av adekvate sanksjonsordninger i tilskuddsordningene.

Flere tilskuddsordninger er basert på innrapporterte tallstørrelser til tilskuddsforvalter som danner grunnlaget for tilskuddssøknaden og utmålingen av tilskuddets størrelse. Dersom det innrapporteres uriktige størrelser, for eksempel for høyt medlemsantall, skyldes de uriktige opplysningene da misbruk av tilskuddsordningen? Eller skyldes de uriktige opplysningene en ubevisst feil, misforståelse av regelverk og uteglemte opplysninger? Ikke sjelden ser man for eksempel ”feilsummeringer”, eller ombytting av tall der for eksempel kr 890.000 blir til kr 980.000. Er årsaken til oppføring av støttegrunnlag på kr 980.000 et forsøk på å tilegne seg uberettiget kr 90.000, eller skyldes det en ubevisst feil som følge av to vridde tall som skulle vært kr 890.000?

Er det formildende omstendigheter at det utføres i frivillige organisasjoner hvor økonomiansvarlig kan være frivillig tillitsmann som jobber ”døgnet rundt” for frivilligheten?

Dersom det avdekkes misbruk, kan det da være aktuelt, i tillegg til tilbakebetalingskravet av det uberettigete tilskuddet, å kreve tilbake en andel av det berettigede tilskuddet?  Ofte kan det ellers oppleves at det som avdekkes ved stikkprøvekontroll bare medfører korreksjon til det "riktige", og at kontrollen sånn sett ikke stimulerer til bedre kvalitet i søknadsprosessen ved neste anledning.

Det er selvfølgelig vanskelig å avgjøre om det er den ene eller andre typen "feil". Men varsel om at det ved gjentagelser også vil bli vurdert reduksjon i berettiget tilskudd, er et tiltak som kan bidra til å øke kvalitetssikringen hos tilskuddsmottaker. Valg av størrelsen på den eventuelle sanksjonen gir også tilskuddsforvalter det nødvendige handlingsrom.