Blogg:

Forenkling av kommunale styringsprosesser

01. desember 2020

Øyvind Sunde , Director, rådgivning |

Budsjettdokumenter, tertialrapporter og årsrapporter er omfattende kommunale og fylkeskommunale dokumenter. De er også de viktigste styringsdokumentene politikerne behandler i løpet av et år. Forenkling kan gjøre det enklere for både politikere og underliggende organer å engasjere seg.

Årsbudsjett og økonomiplan er kanskje de viktigste dokumentene fylkesting og kommunestyrer behandler i løpet av året. Det gir styringssignaler og økonomiske rammer som er bindende for budsjettåret og veiledende for økonomiplanperioden. Vår erfaring er at politikere mener de er lite delaktig i både budsjett- og rapporteringsprosessene, fra de strategiske overlegninger på forsommeren til fastsettelse av budsjettrammer, og til behandling av tertialresultater og årsresultatet. Dessuten bør dokumentene gjøres lettere tilgjengelige og kanskje tilpasses det nivået som skal behandle dem. Vi mener dette vil kunne bidra til økt engasjement, og samtidig kunne gi underliggende organer et større eierskap. Hvordan rette oppmerksomhet mot det viktigste? Hvordan danne grunnlag for prioriteringer? Hvordan involvere politikerne i prosessen fram mot behandling av saken? 

 

Sammenhengen mellom kommuneplan og økonomiplan

Kommuneloven (2018) har en overordnet bestemmelse om økonomiforvaltningen; forvaltningen «skal utarbeide samordnede og realistiske planer for egen virksomhet og økonomi og for lokalsamfunnets eller regionens utvikling». Dette betyr at det skal være sammenheng mellom samfunnsplanlegging etter plan- og bygningsloven og økonomiplanlegging etter kommuneloven. Økonomiplanleggingen bør derfor ta utgangspunkt i (fylkes)kommuneplanen og overordnede føringer i denne. 
I dag er det ofte overordnede styringssignaler knyttet til bærekraft, herunder klima og miljø. Dessuten er det naturlig å sette overordnede mål i denne planen. Disse er styrende for budsjett- og økonomiplanens håndtering av tilhørende operative mål (resultatmål) og prioriteringer. Det kan stilles spørsmål ved om de overordnede målene faktisk er overordnet? Burde noen vært delmål for virksomhetene? Hvor mange delmål er det hensiktsmessig å håndtere for en virksomhet? Hvordan skal virksomhetene rapportere om grad av måloppnåelse, både i tertialrapporter og i årsrapport? 


Hvis det blir for mange overordnede mål (hovedmål), blir omfanget delmål (resultatmål) enda større, og muligheten for styring utfordres. Det skilles ikke mellom hva som er vesentlig, og målene blir ofte vage i betydningen lite målbare. Det er lett å rapportere om at ‘man har vist engasjement’ for et eller annet. Det er først og fremst de operative målene som må være konkrete og målbare, men naturligvis henge sammen med hovedmålene.

 

Politikerne må involveres og gis et ansvar

Å vedta et budsjett og økonomiplan er blant de viktigste beslutningene politikerne gjør. Det innebærer å fastsette mål og gjøre nødvendige prioriteringer. Budsjettet har ingen Sareptas krukke; det er ikke uuttømmelige kilder. Det skal også fastsettes økonomiske måltall for en sunn (fylkes)kommuneøkonomi. Dette er den harde realitet for mange politikere; hvordan få endene til å møtes og samtidig gi et tilfredsstillende tjenestetilbud? Husk at mange tjenester er rettighetsbestemt, og diskusjonen kan gå på grad av tilbud og grad av måloppnåelse. 

Ofte er det korte frister mellom vedtak av statsbudsjettet (bevilgninger til (fylkes)kommunene) og (fylkes)kommunedirektørens framleggelse av årsbudsjettet og økonomiplanen. Før endelig behandling i fylkesting/kommunestyret skal hovedutvalg/komiteer og fylkesutvalg/formannskap være involvert. Tidsrommet for ‘all denne behandlingen’ kan begrense seg til en måneds tid, frister for fremleggelse av saker tatt i betraktning. Det er et stort ansvar å vedta budsjettet. Er politikerne tilstrekkelig informert om grunnlaget, forutsetningene, realitetene og usikkerheten som råder (og ingen hadde tenkt på koronapandemien).

Mange (fylkes)kommuner starter tidlig med strategisamlinger for politikerne. Det er bra, og en forutsetning. Så er det kanskje varierende hvor stor involveringen er fram til forslag til budsjett og økonomiplan blir fremsendt fra (fylkes)kommunedirektøren. Vi har erfaring med at politikerne etterlyser mer delaktighet i dette tidsrommet, og det er forståelig. Man skal jo bli komfortabel med beslutningsunderlaget.

Vi har tatt til orde for at underordnede politiske organ aktivt bør få delta i utarbeidelse av budsjettet for sin virksomhet i prosessen fram mot forslag fra (fylkes)kommunedirektøren. Dette må naturligvis bygge på foreløpige rammer, de som ble vedtatt i strategisamlingen tidligere. Normalt vil likevel hoveddelen av tidligere års rammer videreføres, slik at endringer, og eventuelt nedskjæringer, tas mot slutten av prosessen. Da har man også større forutsetninger for å ta denne diskusjonen under den mer formelle behandlingen av budsjett og økonomiplan.

 

Rapportene blir omfattende og vanskelig tilgjengelig for politikerne

Det er ikke til å stikke under stol at offentlige saksdokumenter har en tendens til å bli omfattende, noe som reflekterer at (fylkes)kommuneforvaltningen er omfattende virksomheter. Så gjør vi en refleksjon fra tid til annen at ikke alt som rapporteres, er like viktig, forstå oss rett. Hvis omfang av mål (delmål/resultatmål) er håndterbart, og målene er målbare, kan slik tilbakerapportering gjøres skjematisk uten bruk av for mange ord. Noen ‘trafikklys’ (fargekoder) kunne også henledet oppmerksomheten til det som er viktigst i betydning sannsynligvis ikke vil bli nådd. I så tilfelle bør rapporten tilkjennegi relevante tiltak.

Vi har erfaring for at tertialrapportene brukes til å oppdatere prognosene. Med kunnskap om virksomheten på dette tidspunktet, ser det ut for at budsjettrammene vil holde/ryke. Akkumulert kan (fylkes)kommunedirektøren vurdere virkningene på netto driftsresultat og opp mot vedtatte måltall. Indikerer prognosene at det må treffes nye beslutninger? Men prognostisering er en usikker ‘sport’; hvor realistisk skal man være, eller er det ‘lurt’ å være litt taktisk? Forstå oss rett, men det er ikke ukjent at det oppfattes som viktig å signalisere at budsjettene brukes opp i frykt for mindre forbruk kan resultere i nedskjæringer på et senere tidspunkt. Men det skal noe til å kamuflere mindre forbruk av en viss størrelse over tid. Det er heller ikke mindre forbruk som er alvorligst, men det kan bidra til å dekke opp for alle dem som kjemper mot mer forbruk.

Kommuneloven krever at det avlegges en årsberetning med minimum seks punkters innhold (a-f). De fleste er relativt enkle å kvittere ut. Det er punktet om måloppnåelse som kan bli omfattende, og det er betinget av nivået det skal rapporteres på. Kan man begrense seg til de overordnede målene (hovedmål)? Mange lager årsrapporter i tillegg til årsberetningen. Disse er atskillig mer omfattende og egner seg kanskje til behandling i underordnede organer, etter fullmakt. I så tilfelle kunne man se sammenhengen i den politiske involveringen i underliggende organ ved at disse deltar både i budsjettsammenheng, i behandling av tertialrapporter på sitt virkeområde og i behandling av den delen av årsrapporten som gjelder dem. En samlet årsrapport kunne i ettertid publiseres på nettet (tilgjengelig for allmennheten).

 

Les flere relevante innlegg her under offentlig sektor.