Kompensasjonsordningen i bevegelse

Kompensasjonsloven har en bestemmelse som skal forhindre at kommuner har et konkurransefortrinn fremfor private virksomheter. Denne bestemmelsen medfører at kommuner ikke har rett til kompensasjon for inngående merverdiavgift på anskaffelser til økonomisk aktivitet som kan være i konkurranse med private aktører. 

Denne bestemmelsen har skatteetaten tolket for strengt i kommunenes disfavør. Dette følger av en nylig utgitt veileder fra Europakommisjonen. Dette er aktuelt innenfor f.eks. kulturområdet og svømmeanlegg. Endringen kompliserer kommunenes oppfølgingsansvar og krever at kommunene nå må holde økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet regnskapsmessig adskilt, selv innenfor samme virksomhet eller anlegg. Hva som er økonomisk og hva som er ikke-økonomisk aktivitet, er også et skjønnsspørsmål som vil kreve at kommunene gjør gode vurderinger før de igangsetter aktiviteter eller bygging av nye anlegg, herunder vurderer finansieringen og størrelsen på brukerbetalingene.

Innledning

Kompensasjonsloven gjelder for kommuner, fylkeskommuner mv. og private eller ideelle virksomheter som utfører lovpålagte helse-, undervisnings- og sosiale tjenester, samt private barnehager og kirkelig fellesråd. Kompensasjonsordningen er generell og omfatter inngående merverdiavgift pådratt ved kjøp av varer og tjenester til bruk i den kompensasjonsberettigede virksomheten.

Siden kommunesektoren i all hovedsak er utenfor merverdiavgiftssystemet, får kommunene ikke fradrag for inngående merverdiavgift på sine innkjøp. Dermed blir det billigere for kommunene å produsere selv fremfor å kjøpe fra private. Kompensasjonsordningen fører til at merverdiavgiften ikke lenger utgjør en konkurranseulempe for private aktører eller interkommunalt samarbeid. Kompensasjonsordningen blir i hovedsak finansiert gjennom reduksjon i overføringene til kommunene mv.

Kommuner og konkurransebegrensninger

Det som ofte kan være problemfylt for kommuner, er at de kan omfattes av både kompensasjonsloven og merverdiavgiftsloven. Det ytes ikke kompensasjon for merverdiavgift etter kompensasjonsloven når det foreligger rett til fradrag for inngående merverdiavgift etter bestemmelsene i merverdiavgiftsloven kapittel 8.

Videre kan det være problematisk at kommunene heller ikke kan kreve kompensasjon for merverdiavgiften når en kommune driver økonomisk aktivitet som er i konkurranse med privat virksomhet, og som ikke er berettiget til kompensasjon. Denne konkurransebegrensningsregelen kom som følge av at EFTASs overvåkningsorgan ESA mente at deler av ordningen var i strid med statsstøtteregelverket i EØS-avtalen.

Begrensningen får ikke anvendelse på et område hvor kommunen kjøper tjenester fra virksomheter (private eller ideelle) som selv har rett på mva.-kompensasjon. Det vil si at konkurranseregelen er ikke aktuell når f.eks. en kommune yter lovpålagte helse- og omsorgstjenester. Kommunen har da selv også kompensasjonsrett.

I revidert nasjonalbudsjett 2016 uttales det at regjeringens utgangspunkt er at kommunal virksomhet og privat virksomhet som konkurrerer på samme marked, skal behandles likt.

 
Konkurransebegrensning i rettspraksis

I januar 2016 avsa tingretten en dom knyttet til spørsmålet om kompensasjon av merverdiavgift. Luster kommune hadde oppført og driftet en svømmehall/svømmeanlegg (Lustrabadet), og hadde lagt til grunn av dette var til kompensasjonsberettiget bruk. Spørsmålet retten måtte ta stilling til var om Luster kommune drev økonomisk aktivitet, og om en slik aktivitet i så fall er i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget. Retten vurderte kommunens kostnader for driften av svømmeanlegget opp mot de enkelte aktivitetene.

Retten kom frem til at Lustrabadet tilbød en tjeneste (publikumsbading) som fullt ut ble finansiert ved billettinntekter. Partene var enige om beregning av andel kostander til publikumsbading, og kommunene gikk da med overskudd for denne delen av virksomheten. Denne aktiviteten kunne være i konkurranse med virksomheter som ikke var kompensasjonsberettiget. Lustrabadet hadde følgelig ikke krav på kompensasjon for denne aktiviteten.

Finansdepartementet om konkurransebegrensningsregelen

Den 27. juni 2016 kom Finansdepartementet med en fortolkningsuttalelse om merverdiavgiftskompensasjonsloven. Uttalelsen gjaldt spørsmålet om det skal innrømmes kompensasjon når kommunen driver økonomisk aktivitet, og denne kan være i konkurranse med private.

Uttalelsen kom som følge av at Europakommisjonen publiserte en veileder om statsstøtte som etter Finansdepartementets oppfatning endrer hva som anses som økonomisk aktivitet på kulturområdet. Dette ville kunne medføre at aktiviteter som tidligere har blitt definert som økonomiske, nå vil anses som ikke-økonomiske og dermed falle innenfor kompensasjonsloven.

Fra veilederen i den nyere uttalelsen fremgår det at størrelsen på eventuell brukerbetaling eller offentlig finansiering vil være et viktig kriterium. Aktiviteten kan være ikke-økonomisk selv om publikum betaler for tjenesten dersom betalingen bare dekker «a fraction of the true costs». Dette medfører at der brukerbetalingen er begrenset, og aktiviteten har et kulturelt, ikke-kommersielt formål, kan dette anses som en ikke-økonomisk aktivitet. Større konserter vil fortsatt kunne utgjøre en økonomisk aktivitet. Det må her foretas et klart regnskapsmessig skille mellom den økonomiske og ikke-økonomiske aktiviteten slik at kompensasjon ikke går med til å dekke den økonomiske aktiviteten. I 2013 uttalte Finansdepartementet at konserthus som delvis driver økonomisk aktivitet, omfattes av begrensningen i kompensasjonsloven. De nye retningslinjene kan føre til endret vurdering av hva som anses som økonomisk aktivitet for kulturhus og svømmehaller.

Oppsummering

Ovennevnte viser at det har skjedd en utvikling av hva som kan defineres som ikke-økonomisk aktivitet og dermed gi rett til kompensasjon. Det kan derfor være grunnlag for å foreta en nyvurdering for en rekke kulturtilbud hvor publikums betaling bare dekker en mindre del av den faktiske kostnaden.