Dette nettstedet bruker informasjonskapsler for å gi deg en mer personlig brukeropplevelse. Ved å bruke dette nettstedet godtar du vår bruk av informasjonskapsler. Vennligst les vår PERSONVERNERKLÆRING for mer informasjon om informasjonskapslene vi bruker og hvordan du kan slette eller blokkere dem.
  • Noen utvalgte temaer ved endring av tilknytningsform for offentlige virksomheter
Blogg:

Noen utvalgte temaer ved endring av tilknytningsform for offentlige virksomheter

10. januar 2016

Hvordan kan en sikre at man velger riktig tilknytningsform ved etablering av offentlige virksomheter og aktiviteter? Er organisasjonsformen tilpasset formålet, behov for politisk styring, og måler man virksomheten på de riktige tingene? Er det valgt en tilknytningsform som ikke utløser skatte- eller avgiftsproblematikk? 

Med de betydelige endringene som har vært i offentlige tilknytningsformer over de siste 15 – 20 årene, har det også materialisert seg utfordringer på mange områder. Valg av tilknytningsform må vurderes inngående, og det er mange fallgruver, både på kort og lang sikt.

 

Utvikling og utfordringer

Gjennom de siste 15 - 20 årene har det vært store organisatoriske endringer i hvordan staten og det offentlige har organisert seg .  Endret organisering er ett av flere virkemiddel for å iverksette endringer og å sette fokus på måloppnåelse for en virksomhet eller aktivitet.  
Gjennom disse årene har man sett for eksempel etableringen av Helseforetakene som virksomhetstype, og nye særlovsselskap som for eksempel Innovasjon Norge og Folketrygdfondet. Det har også vært en tendens i kommunene til å opprette interkommunale selskap og spesielt aksjeselskap.  

Årsakene til opprettelse av nye organisasjonsformer har vært mange, men gjennomgående er klargjøring av ansvar og myndighet sentrale elementer. Erfaringene er blandede med tanke på om målene ble oppnådd som forventet. Gevinster har vært overvurdert og kostnader undervurdert. Man ser ofte at det kan gå årevis før forutsetningene for opprettelse av virksomheten oppfylles. Det er viktig at man planlegger godt hvilken tilknytningsform som vil være egnet for formålet, og at det tas hensyn til områder hvor politikk møter tilknytningsformer som er underlagt bedriftsøkonomiske krav. I disse skjæringspunktene er det ofte slik at bedriftsøkonomi vil være det som er styrende for aktiviteten, eksempelvis kravene i aksjeloven og risikoen for å kunne gå konkurs. 

Før man velger tilknytningsform må det være klart hvilke formål som skal oppfylles, og hvilke mål som skal nås. Det må etableres klare regler for måloppnåelse og styringsprinsipper, og hva som skjer dersom målene ikke nås. Hvordan skal forvaltningen følge opp og håndtere endrede behov for kapital, ansatte og ledelse av virksomheten? 

 

Styring og måloppnåelse

Virksomhetens mulighet til økonomisk drift må ses opp mot det offentliges styringsform og hva man ønsker å oppnå med selskapet. I mange organisasjonsformer etableres det et styre og ansettes en daglig leder, og disse har stort ansvar og betydelig myndighet. Dette innebærer at tidvis vil styret og daglig leder kunne ha en plikt til å nekte å utføre oppgaver, som eksempelvis medfører at virksomhetens økonomi utvikler seg i negativ retning. Det er også viktig med langsiktig vurdering av virksomheten da den svært ofte er tenkt å vare lenger enn ett år. Prognoser på opptil fem år bør utarbeides, og dette vil også ha betydning for størrelsen på egenkapitalen. Videre vil innføring av nye regnskapsprinsipper og styringsprinsipper medføre behov for å utvikle forståelsen for og tolke hva resultater og rapporter egentlig betyr.    

 

Kapital og finansiering

Ved etablering av en virksomhet i ny tilknytningsform må det vurderes hva som må skytes inn av selskapskapital, egenkapital og behov for løpende finansieringsmidler. For eksempel er det i aksjeloven et lovfestet krav om såkalt ”forsvarlig egenkapital” , og styret vil ha en lovpålagt handlingsplikt ut i fra dette. Dersom virksomheten i stor grad skal finansieres av offentlige midler eller tilskudd, må likevel virksomheten ha likvider nok til å kunne ivareta den løpende driften dag for dag. Virksomheter som mottar etterskuddsvise utbetalinger av inntekter etter oppnådde resultater, kan få store likviditetsutfordringer. Innskudd av kapital ved oppstart kommer i tillegg til driftsutgiftene, så det må tas høyde for dette i de offentlige budsjettene.

Det er videre viktig å ta hensyn til kapitalbehovet hvis virksomheten har et investeringsbehov, og ofte kan dette være betydelig. Dette kan gjelde investeringer i organisasjonsutvikling, kompetanseutvikling, driftsmidler, ny teknologi, eller oppkjøp av annen virksomhet eller rettigheter. Et slikt investeringsbehov vil kreve finansiering. Egenkapitalen må også ta hensyn til dette, enten denne skal dekke deler av finansieringen direkte, eller skal være tilstrekkelig sikkerhet ved et opplåningsbehov og/eller som midlertidig finansiering i en fase med negative driftsresultater før investeringen begynner å kaste av seg en egen positiv kontantstrøm. 

Det er derfor nødvendig å sette opp realistiske kontantstrømsbudsjetter for en lengre periode (minst fem år) slik at kapitalbehovet kan beregnes mest mulig realistisk allerede fra oppstarten.

 

Skatt og avgift

Et område som ofte overses i valg av tilknytningsform, er at en ny tilknytningsform kan medføre skatteplikt på overskudd, og krav om merverdiavgift på varer og tjenester. Ubrukte midler som tidligere kunne overføres til neste år, kan plutselig bli beskattet, og tjenester levert mellom tidligere forvaltningsnivåer kan bli merverdiavgiftspliktige og derved vesentlig fordyrende for organisasjonen. At virksomheten er heleid av det offentlige har lite å si for skatte- og avgiftsplikten dersom det ikke foreligger eksplisitte unntak i lov og regelverk. 

 

Innkjøp og konkurranse

Også forholdet til innkjøps- og anbudsreglene kan være en utfordring. Kontroll over enheten, organiseringen av eierstrukturen og hva virksomheten driver med og hvor det får sine inntekter fra, er alle viktige elementer når det gjelder å vurdere om en ny organisering også innebærer at ny organisasjon blir underlagt lov om offentlige anskaffelser. Mange antar at reglene om produksjon i såkalt ”egenregi” er uproblematisk, men her er det mange fallgruver, og spesielt dersom man beveger seg inn i samarbeidsforhold med andre aktører. Da kommer man fort inn i problematikk rundt kontrollaspektet i EØS-reglene.  

Dette bringer oss inn på forholdet hvorvidt selskapet mottar midler eller fordeler i strid med EØS-regelverket, dvs. om det mottar ulovlig statsstøtte. Dette er et omfattende og komplisert regelverk hvor for eksempel innretningen av regnskapsføringen er viktig, og evt. tilgang til gunstig finansiering via den offentlige eieren kan være ulovlig dersom man er i en konkurransesituasjon med andre aktører.  

Valget av tilknytningsform for offentlige virksomheter kan medføre mange utilsiktede konsekvenser. Det er derfor viktig å evaluere fordeler og ulemper ved forskjellige tilknytningsformer fra gang til gang avhengig av behov for politisk kontroll, utfordringer og de oppgaver som skal løses.