Nyere økonomiske styringsmodeller for oppfølging av sentrale støtteenheter i offentlig sektor

 

Denne artikkelen vil sette søkelyset på hvordan økonomistyringen i offentlig sektor kan forbedres ved bruk av enkle økonomiske analysemodeller. Disse modellene går ikke i mot den tradisjonelle tekningen i offentlig sektor, men vil være et supplement som bidrar til at den administrative og politiske ledelsen kan fatte bedre beslutninger.

 

Bakgrunn

Tradisjonelle bevilgningsbaserte styringsmodeller for sentrale støttefunksjoner i offentlig sektor utfordres av mer moderne styringsmodeller. I tradisjonell offentlig økonomioppfølging vil økonomisk hovedfokus være rettet mot: 

Resultat = Rammebudsjett - Netto utgifter

Et negativt eller positivt resultat kan skyldes flere forhold, og årsaken vil ikke være enkel å identifisere. Dette igjen ser vi ofte at medfører en mistillit mellom politisk og administrativt nivå, og mellom støtteenheten og brukerenhetene, til de økonomiske størrelsene som presenteres.

 

Dekomponering av resultatavvik gir ny informasjon

Et resultatavvik kan inndeles i følgende tre avviksårsaker:

Resultatavvik = Aktivitetsavvik + Effektivitetsavvik + Kostnadsavvik

Vi definerer aktivitetsavvik som den delen av resultatavviket som skyldes at aktivitetsnivået har blitt høyere eller lavere enn hva som var forutsatt i rammebudsjettet. 

Vi definerer effektivitetsavvik som den delen av resultatavviket som skyldes, gitt at aktivitetsnivået er som forventet, at utførte arbeid i støtteenheten har krevd høyere eller lavere ressursbruk enn hva som var forutsatt i rammebudsjettet.

Vi definerer kostnadsavvik som den delen av resultatavviket som skyldes endringer i kostnadsnivået på innsatsfaktorene, og som ikke var forutsatt i rammebudsjettet. Herunder for eksempel lønnsøkninger ut over budsjettert nivå.

Vi ser ovenfor at i den tradisjonelle økonomimodellen vil et positivt eller negativt resultatavvik kunne forklares ved et eller flere av disse tre forholdene: Aktivitets-, effektivitets- eller kostnadsavvik. Utfordringen er at dette er størrelser som normalt ikke rapporteres eller er lett tilgjengelig i rapporteringen. 

 

Tre finansieringsmodeller for sentrale støtteenheter i offentlig sektor

Finansieringen av sentrale støttefunksjoner i offentlige sektor kan tenkes å følge en av tre hovedmodeller, eventuelt en sammensetning av disse tre:

• Finansiering gjennom brukerbetalinger.
• Rammefinansiering gjennom et årsbudsjett.
• Finansiering gjennom å tildele midler basert på aktivitet (Aktivitetsbasert finansiering).

Hovedforskjellen mellom de tre modellene er hvem som disponerer rammebudsjettet. I modell 1 skjer finansieringen fra brukernes budsjetter (departementer, etater, virksomheter). I modell 2 er det den støtteenheten selv som disponerer budsjettet, mens i modell 3 er det overordnet etat/departement (eier) som disponerer budsjettet og tildeler dette gjennom året etter aktivitet, og hvor aktivitetsnivået er avstemt mot brukerne. For eksempel kan dette gjøres ved at en sentral lønnsavdeling kan få tildelt midler for deler av sin virksomhet basert på antall lønnsutbetalinger.

Dersom vi ser dette opp mot de tre hovedmodellene i avsnittet over, vil de ulike modellene kunne gi følgende støy og muligheter:

Modell nr. 1 medfører at tjenestene prises. Dersom priselementet bestemmes av støtteenheten selv (basert på egne interne regnskaper) og til og med kan variere avhengig av aktivitetsnivået (dersom volumet går ned, så går prisen opp for å dekke opp kapasitetskostnadene) eller effektiviteten, ser vi ofte at det kan oppstå mistillit og misnøye med denne finansieringsmodellen. Vi ser ofte at det også er misnøye med det byråkratiet som skapes gjennom internfakturering.

Modell nr. 2 medfører at støtteenheten tildeles et rammebudsjett og må klare seg innenfor dette. Dersom det tildelte rammebudsjettet ikke er tilstrekkelig, vil enheten måtte omprioritere tjenester eller effektivisere sin virksomhet for å gå i balanse. Ved at støtteenheten selv omprioriterer tjenestene eller endrer tjenesteutførelsen slik at de fremstår som mer effektive (ved for eksempel å legge større del av ansvaret i en rutine på brukerne) vil dette kunne medføre mistillit og misnøye blant brukerne. Modell nr. 2 vil kreve særlig oppfølging fra overordnet etat/departement mht. å måle og utfordre støtteenheten mht. effektivitet og prioriteringer.

Modell nr. 3 vil innebære at det beregnes et sett av enhetskostnader (standardkost) som best beskriver aktivitetene i støtteenheten (aktivitetsbaserte enhetskostnader). For eksempel kostnad per lønnsutbetaling, avdelingsregnskap, inngående faktura, mv.

Aktivitetsbasert finansiering innebærer da at støtteenheten mottar finansiering basert på faktisk aktivitetsnivå multiplisert med standardkost, og at det er overordnet etat/departement som sitter på rammefinansieringen av støtteenhetens virksomhet.

En slik styringsmodell vil kunne medføre blant annet følgende fordeler:

• Støtteenheten sikres finansiering, uansett aktivitetsnivå. Dersom aktivitetsnivået går ut over de rammene som er til rådighet, er det overordnet eierdepartement/etat som må prioritere hvilke tjenester støtteenheten da skal tilby / ikke tilby, eventuelt må det skaffes mer finansiering fra politisk ledelse. Mange vil mene at dette er en riktig ansvarsdeling mellom eier og utfører. 
• Støtteenheten vil, dersom den opprettholder eller forbedrer den kostnadseffektiviteten den hadde på tidspunktet hvor enhetskostnadene ble fastsatt, oppnå et null-resultat eller bedre.
• Ansvaret for et resultatavvik plasseres hos den som best er egnet til å påvirke underliggende årsak. Ved å benytte standardkost som grunnlag for finansieringen, vil støtteenheten være sikret full finansiering for all sin aktivitet så lenge de selv sørger for å opprettholde sin effektivitet. Dersom støtteenheten øker sin effektivitet, vil de også kunne oppnå overskudd.
• Eventuelt behov for dekning av økte kostnader på innsatsfaktorene i støtteenheten (lønn mv.), ut over hva som ligger inne i standardkosten, vil i utgangspunktet måtte forhandles mellom eier og støtteenheten.
• Dersom støtteenheten tillates å beholde deler av sitt overskudd, vil de ha insitament til å senke sine enhetskostnader. Ved at standardkost reberegnes årlig, vil neste års enhetskostnader bli lavere. Dette innebærer over tid en indirekte effektivisering av støtteenheten. En slik form for effektivisering vil normalt være mer tiltalende enn en pålagt effektivisering basert på sammenlignende studier og interne analyser.
• Underskudd i støtteenheten (som følge av lavere effektivitet enn forutsatt) vil måtte dekkes gjennom effektiviseringstiltak i enheten.
• Eventuell ledig kapasitet synliggjøres.

 

Oppsummering økonomi- og styringsmodell

I den tradisjonelle økonomimodellen vil et resultatavvik kunne forklares ved aktivitets-, effektivitets- eller kostnadsavvik. En dekomponering av et resultatavvik i disse tre årsaksfaktorene vil gi en klarere ansvarsdeling mellom eier og utfører. En slik dekomponering bør gjøres uavhengig av styringsmodell, men den beskrevne aktivitetsbaserte finansieringsmodellen (modell 3) bygger direkte på en slik økonomimodell.

Artikkelen har pekt på hvordan tradisjonelle modeller for økonomisk styring i privat sektor også kan gi stor nytteverdi i offentlig sektor. Ofte vil nye modeller for økonomisk styring kunne bli et politisk tema, der motstanderne i realiteten benekter nytten av å øke informasjonsverdien i den økonomiske rapporteringen. Modeller som dekomponerer resultatavvik bør ikke være politikk, men sunn økonomistyring som er like gyldig i offentlig som i privat sektor. En slik økonomimodell vil heller ikke ha noen vesentlig implementeringskostnad. Dagens økonomisystemer er bygget for å kunne håndtere dette.