Dette nettstedet bruker informasjonskapsler for å gi deg en mer personlig brukeropplevelse. Ved å bruke dette nettstedet godtar du vår bruk av informasjonskapsler. Vennligst les vår PERSONVERNERKLÆRING for mer informasjon om informasjonskapslene vi bruker og hvordan du kan slette eller blokkere dem.
  • Overføring av offentlige oppgaver fra en virksomhet til en annen – nødvendige aktiviteter og mulige fallgruver
Blogg:

Overføring av offentlige oppgaver fra en virksomhet til en annen – nødvendige aktiviteter og mulige fallgruver

10. januar 2016

Omstilling og omorganisering er en del av virkeligheten i offentlig sektor.  Spesielt den senere tid har dette temaet blitt svært aktuelt, med alt fra kommunesammenslåinger til omorganisering og integrering av deler av store etater, som f. eks. overdragelse av oppgaver fra Toll og Avgiftsetaten til Skatteetaten. Initiativene til oppstart av denne type prosesser kan komme fra mange hold, men felles for dem alle er at det er krevende prosesser hvor det er risiko for at kompleksiteten og utfordringene undervurderes. For at en omstillingsprosess skal bli vellykket, er det viktig at alt fra prosjekt- og programledelse, omstillingsmidler, kultur, eksisterende organisering, arbeidsprosesser, kompetanse, støttefunksjoner og IKT planlegges og gjennomføres på en detaljert og strukturert måte. Vi vil i denne artikkelen rette oppmerksomhet mot noen av de utfordringer vi har møtt, gjennom vår deltakelse i denne type prosesser.

 

God organisering av prosjekt- og programledelse er avgjørende

For enhver omorganiserings- eller sammenslåingsprosess må det etableres en prosjekt eller programledelse som har beslutningsmyndighet og handlekraft til å realisere de mål som er satt. Avhengig av hvem som har initiert prosessen – det vil si om enhetene selv har funnet det hensiktsmessig å slå seg sammen, eller om dette har kommet etter en beslutning fra kommuneledelse eller et departement – er det viktig å vurdere sammensetningen av programledelsen og partenes motivasjon og egenvilje. Bruk av et anerkjent rammeverk, som f.eks. PRINCE2, kan være nyttig i organisering av programledelsen, ikke minst da denne type metodikk vektlegger at målene skal nås, og at det må etableres en ledelse som kan ta beslutninger. 

Det er viktig at man ikke ender opp i en situasjon hvor overdragende og overtakende parter er likt representert i en programledelse, og dermed kan ende opp i en fastlåst situasjon hvis det skulle oppstå uenighet om hvordan omstillingen skal gjennomføres. I den grad prosessen er pålagt fra et høyere nivå i organisasjonen, eller f.eks. fra et departement, bør det vurderes om én eller flere representanter fra dette nivået bør sitte som leder(e) for programmet slik at det kan tas endelige og effektive beslutninger av noen som ikke har en nær tilknytning til de berørte enheter.

 

Ikke glem å ta hensyn til omstillingsbehovet – sørg for finansiering av omstillingsmidler

En hovedregel bør være at ingen omstilling kan gjennomføres effektivt uten omstillingsmidler. Omstilling har alltid en ekstra kostnad fordi det ikke er en del av den ordinære driften av enhetene som berøres. Vi erfarer at en del virksomheter anser at bruk av egne ansatte i en omstillingsprosess ikke er en kostnad, men at disse ressursene tas ut av sine ordinære daglige oppgaver. Da blir disses oppgaver enten ikke løst, eller det må tas inn vikarer for å løse dem, og dette er en kostnad.  

Mangel på omstillingsmidler kan også innebære det mest effektive tidsløpet eller de beste investeringene ikke kan gjennomføres, men at det må velges suboptimale løsninger. Vi vil komme innom IKT-området spesifikt nedenfor, men erfarer ofte at det påløper vesentlige kostnader til IKT-området ved en omorganisering grunnet behovet for samkjøring av IT-systemer og prosesser. Dette området undervurderes ofte betydelig både i kompleksitet og kostnader. 

 

Hvilke elementer er de viktigste å ta hensyn til i prosessen, og hvor kan man lett trå feil

I mange prosesser ser vi at denne type omorganiseringer er preget av en tankegang at «det offentlige er det offentlige». Kommuner, etater og virksomheter er likevel preget av forskjellige kulturer, forskjellige måter å organisere seg på og forskjellige måter å løse arbeidsoppgaver og –prosesser på. Noen har organisert seg i spesialistgrupper, mens andre har valgt en tilnærming med generalister. Noen er oppsatt med alle funksjoner de trenger, inklusive egen IT og administrative funksjoner, mens andre får disse levert fra sentralt hold eller andre former for lokale støtteorgan. Dette har fungert bra under nåværende organisering, men når disse forskjellige måtene å jobbe på skal møtes, og ikke minst forenes, oppstår utfordringene. 

Skal den nye virksomhetens arbeidsprosesser bygges opp rundt spesialisering eller rundt å være generalister? Hvordan skal funksjonenes oppgaver løses inklusive behovet for IKT og støttefunksjoner? Får overtagende enhet med riktig og tilstrekkelig kompetanse til å løse oppgavene den nå er satt til, og kommer det over nok ressurser fra alle områder som er påkrevet, til å kunne løse oppgavene til den overtakende enhetene? Og hva med den overdragende enhet? Sitter den igjen med tilstrekkelige ressurser til fortsatt å løse de oppgaver den skal gjøre? Når dette planlegges i detalj, ser man tidvis at de overordnende planene og analysene som er utformet, ikke kan realiseres fullt ut, og at det melder seg behov for både endringer i planene og organisering, samt at kostnadsbesparelser ikke kan realiseres, eller at behov for ytterligere omstillingsmidler oppstår. Selv hele enheter som «bare» skal overdras vil ha f.eks. styringsstrukturer, personalpolitikk og IT-systemer som må legges om og tilpasses til den overtagende enheten.  Det er viktig at det i den innledende planleggingen tas høyde for at denne type problemstillinger kan og vil oppstå, og hvordan dette skal løses, både organisatorisk og finansielt.

Sist, men ikke minst, erfarer vi at IKT er et område hvor kompleksitet og kostnader ofte undervurderes.  Nesten alt som skjer i en arbeidsprosess i dag, er understøttet av IKT på ett eller annet område. Selv om det foreligger mange avtaler og innkjøpsområder som må gjennomgås i forbindelse med en omorganisering, er erfaringen at avtaleverk på IKT-området er svært omfattende og restriktivt.  Betydelige ressurser må settes inn både juridisk sett, for å avklare rettigheter og eierforhold for IT-systemer og strukturer, og til flytting av IT-systemer (migrering) som i seg selv ofte både er dyrt, arbeidskrevende og ikke minst risikofylt. I verste fall har virksomheten inngått IT-kontrakter som ikke gir noen rettigheter eller muligheter til flytting av systemer fra en virksomhet til en annen, utover å kjøpe alt på nytt. 

Videre har ofte forskjellige virksomheter forskjellig programvare og løsninger. Det må da etableres en felles minste plattform for de virksomhetene som slås sammen. Lange oppsigelsestider for eksisterende systemer, investeringsbehov for oppskalering av IT-infrastruktur hos overtakende enhet, kostnader med kjøp av ytterligere lisenser og tilpassinger samt manglende mulighet for nedskalering hos overdragende virksomhet på kort sikt, kan medføre at en sammenslåing blir mye dyrere enn først antatt og øker behovet for omstillingsmidler. 

For å sikre en god gjennomføring av en omstilling, er det viktig at det settes opp en helhetlig program- eller prosjektplan som dekker alle områdene og oppgavene. Planen må sørge for en inndeling i overkommelige delprosesser og som gjennomføres i riktig rekkefølge og på riktig tidspunkt. Dette må skje under en overordnet program- eller prosjektledelse som ivaretar både helheten for omstillingen og de krav som er omtalt innledningsvis.

 

Oppsummering

Omorganisering er en krevende øvelse, men etter vår erfaring er det noen områder som det må rettes større oppmerksomhet mot, for at prosessen skal kunne gjennomføres mer effektivt: Ta høyde for forskjellige kulturer og yrkesstolthet ved etableringen av prosjekt- og programledelse, og sørg for at beslutninger tas med distanse til enhetene. Ikke undervurder behovet for omstillingsmidler, og sett også av noe i reserve til de uforutsette utfordringene som vil oppstå i prosessen. Start tidlig med planleggingen av endringen for støtte- og IKT-funksjoner slik at dette ikke kommer som en betydelig «overraskelse» mot slutten av prosessen.