Tilskudd til private barnehager – grundige utredninger underbygger likeverdig behandling

Likeverdig behandling og å dokumentere rettferdighet, er krevende; hva er ordinære driftskostnader, særlig når administrasjonspåslaget og pensjonskostnaden bygger på dette, hvordan beregnes kapitalkostnadene og er de dekkende for ikke-kommunale barnehager med nyere bygg, hvor mange barn med forskjellige oppholdstider er og har vært? Hjelpemidlet er å bruke en selvkostkalkyle.

 

Fra statlig direktefinansiering til kommunal tilskuddsformidling

Opprinnelig var det øremerkede tilskudd til drift av barnehager, både kommunale og ikke-kommunale. Senere ble barnehagetilskuddet innlemmet i kommunenes rammetilskudd, og kommunene skulle da stå for hele den offentlige finansieringen, også finansiering av de private barnehagene. Fortsatt beregnes tilskuddet etter en stykkpris, og med utgangspunkt i det gjennomsnittlige utgiftsnivået per barn i de kommunale barnehagene. Det er således kostnadsnivået i de kommunale barnehagene som er styrende for tilskuddet. Det kommunale tilskuddet skal dekke kostnader i den ikke-kommunale barnehagen som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

Ifølge forskrift om likeverdig behandling er det bestemt at kommunen skal sørge for at godkjente ikke-kommunale barnehager i kommunen behandles likeverdig med kommunale barnehager ved tildeling av offentlige tilskudd til ordinær drift. Utfordringen blir da å definere nærmere hva som er likeverdig behandling, og hva som er ordinær drift. Riktignok er det utgitt både veiledere og regneark som skal gjøre både vurderinger og beregninger enklere, men fortsatt vil det være enkelte skjønnsspørsmål.

 

Et detaljert regelverk og hyppige endringer gjør utmålingen av tilskudd komplisert

Ordinær drift av den kommunale barnehagen omfatter driftskostnader, kapitalkostnader og administrasjonskostnader. Satsene for tilskudd ble for 2016 endret fra å basere seg på 98 % av det som tilsvarende kommunale barnehager i gjennomsnitt mottar i offentlig finansiering, til 100 % av dette gjennomsnittet. En utfordring her er å skille mellom driftskostnader og administrasjonskostnader, og etter de siste reglene skal administrasjonskostnader utgjøre sjablonmessig 4,3 % av driftsutgiftene. Barnehagens driftsutgifter er definisjonsmessig samordnet med tjenestefunksjonen i KOSTRA, dvs. barnehage på funksjon 201. Den omfatter ikke utgifter til barn med spesielle behov. Det er nødvendig å utarbeide en selvkostkalkyle for henføring av riktige driftskostnader selv om utgangspunktet er driftsutgiftene på barnehagefunksjonen. Kalkylen brukes også for å dokumentere andre kostnader som nevnes nedenfor.

Kommunen skal fastsette tilskuddssatser per heltidsplass. Da fordeles kostnadene mellom småbarns- og storbarnsplasser, altså barn under og over tre år. Dette forholdstallet for finansiering av de respektive plassene forteller hva en småbarnsplass koster sammenlignet mot en storbarnsplass. I tillegg må gjennomsnittlig antall barn for det enkelte regnskapsår vektes, henholdsvis med 7/12 for antall barn på våren og 5/12 for antall barn på høsten.

Satsene for tilskuddet skal baseres på kostnader fra regnskapsåret to år før det gjeldende tilskuddsåret. For å beregne foreldrebetaling og kostpenger, benyttes antall barn omregnet i heltidsplasser fra de to ovennevnte årene multiplisert med maksimalpris for foreldrebetaling og kostpenger. Kostpengene er fra regnskapsåret to år før tilskuddsåret, og justeres med kommunal deflator, altså et mål for lønns- og prisstigning fastsatt i statsbudsjettet. Dersom satsene for foreldrebetaling endres i løpet av året, skal dette også med i beregningene.

Kapitalkostnader knyttet til kommunens egne barnehager skal også beregnes og inngå i kalkylen. Kapitalkostnader er kalkulatoriske renter og avskrivninger. Kommunen kan velge om den ønsker å basere seg på faktiske kapitalkostnader på egne bygg, eller standard satser gitt fra direktoratet. Nytt fra 2016 er at det innføres differensierte satser for kapitaltilskudd, hvor byggeår for den enkelte barnehage avgjør størrelsen på satsen. Utfordringen for de ikke-kommunale barnehagene er at dette kapitaltilskuddet ikke dekker de faktiske kostnadene dersom barnehagen har et nyere bygg, altså at kommunens barnehager har et lavere beregningsgrunnlag, eller at statens standardsats er for lav.

Pensjonskostnader har kanskje vært den mest omdiskuterte komponenten i utmåling av kommunalt tilskudd til private barnehager de siste årene. Tidligere har tilskuddet vært basert på de reelle pensjonskostnadene i den enkelte kommune, og det er sannsynligvis også her de største kostnadsforskjellene mellom private og offentlige barnehager har ligget. Fra og med 2016 skal imidlertid ikke kommunens pensjonsutgifter være utgangspunktet, med skal i stedet bygge på et påslag på 13 % av brutto lønnsutgifter i de kommunale barnehagene. Beregning av pensjonskostnaden i tilskuddet er således blitt betydelig forenklet.

 

Gode rutiner for kvalitetssikring av kostnadene og beregningene er viktig

Kvalitetssikring av kostnadene som inngår i beregningen av tilskudd, er viktig. Med kvalitetssikring menes kommunens egne rutiner for å kontrollere at beregningsgrunnlaget for utmåling av tilskudd er korrekt. Dette omfattes generelt av rådmannens ansvar for internkontroll. For barnehagesektorens vedkommende vil det i praksis si hvordan barnehageadministrasjonen (barnehagesjef) gjennomfører etterberegning og uavhengig kontroll av regnskapene.

Kommunene benytter oftest en selvkostkalkyle. Det er utgitt en mal utarbeidet av KS i samarbeid med Private Barnehagers Landsforbund (PBL), og denne bygger på detaljert veiledning fra Utdanningsdirektoratet. En slik kalkyle letter kvalitetssikringen betraktelig, både for kommunen internt, for eksterne kvalitetssikrere og for tilskuddsmottakerne. Foruten å dokumentere alle kostnadene og beregningene bygget på disse, inneholder kalkylen også opplysninger om antall barn fordelt på «store og små» og hvordan man beregner heltidsplass.

 

Kostnader forbundet med styrket tilbud er ofte gjenstand for uenigheter

Ett av skjønnsspørsmålene ved utmåling av tilskudd, er kostnader knyttet til styrket tilbud til førskolebarn (KOSTRA funksjon 211). Utfordringen er knyttet til fordeling av kostnader mellom den ordinære barnehagedriften og det forsterkede tilbudet til barn med spesielle behov. Selv om ordinær barnehagedrift og det forsterkede tilbudet henføres til to forskjellige funksjoner i KOSTRA (funksjon 201 og 211), vil kommunens vurdering av hva som er et forsterket tilbud likevel kunne bli gjenstand for diskusjoner.

Ressurser som identifiseres ut over en bemanningsnorm, kan henføres til funksjon 211. Dette er typisk kostnader forbundet med ekstratimer til oppfølging av barn med spesielle behov, spesialutstyr, taxiutgifter og lignende. Også barn med spesielle behov skal imidlertid ha «grunnbemanning», og denne skal ikke inngå i funksjon 211. En feilaktig henføring fører til underrapportering av kostnader for ordinær barnehagedrift, som igjen fører til for lave tilskudd til de private barnehagene. Det er viktig at kommunen er åpen om hvordan den foretar den skjønnsmessige vurderingen av hvilke ressurser som inngår i tjenesten styrket tilbud, og hvilke ressurser som inngår i den ordinære barnehagedriften. Da reduseres klager og runder med avklaringer hos fylkesmannen.

 

Åpenhet om utmåling av tilskudd gir forutsigbarhet

Det kanskje viktigste prinsippet ved beregning og tildeling av tilskudd til private barnehager er åpenhet og dialog mellom kommunen og de private barnehagene. I kommuner der det er minst klager knyttet til utmålingen av tilskudd, skyldes dette som regel god informasjon, og at kommunen tar seg tid til å gjennomgå, forklare og generelt sett ha dialog med de private barnehagene underveis i prosessen. Alternativet er uforutsigbarhet og en situasjon der tilskuddsutmålingene kan variere, også tilfeller med krav om tilbakebetaling. På generelt grunnlag er regelverket utarbeidet for å kunne gi rettferdighet, forutsigbarhet og økonomisk kontroll for både kommunen og de private barnehagene. Brukes dette, blir prosessen smidigere.