I Hurdalsplattformen høsten 2021 varslet Regjeringen at den vil utarbeide en Norgesmodell med nasjonale seriøsitetskrav for alle offentlige anskaffelser. Modellen skal fremme det trygge og seriøse arbeidslivet og bevare den norske arbeidslivsmodellen. Norgesmodellen innføres i faser. 5. november ble det første steget lansert, rettet mot bygg- og anleggsnæringen og renholdsbransjen.
Seriøsitetskrav er ikke noe nytt
Allerede i 2008 kom Forskrift om informasjons- og påseplikt og innsynsrett, som skal bidra til å sikre etterlevelse av reglene om lønns- og arbeidsvilkår i lover og forskrifter. Forskriften krever at oppdragsgivere i både privat og offentlig sektor påser at lønns- og arbeidsvilkår hos virksomhetens leverandører og underleverandører er i overensstemmelse med gjeldende allmenngjøringsforskrifter. Allmenngjøringsforskrifter er gitt i bransjer som anses å ha særlig høy risiko for brudd på bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår.
| FAKTABOKS ALLMENNGJØRINGSFORSKRIFTER Allmenngjøringsforskriftene omfatter bygg, renhold, overnatting, servering og catering, skips- og verftsindustri, jordbruk og gartnerier, fiskeindustribedrifter, elektro, godstransport på vei, og persontransport med turbil. |
Samme år kom også Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Her stilles det krav til at ansatte i virksomheter som utfører tjenester og bygge- og anleggsarbeider for offentlige oppdragsgivere, ikke har dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som følger av gjeldende allmenngjøringsforskrifter eller landsomfattende tariffavtaler. Denne forskriften går dermed lenger enn forskriften om påseplikt, ved at offentlige oppdragsgivere også skal stille krav på områder som ikke er dekket av noen allmenngjøringsforskrift, men har en landsomfattende tariff.
I 2016 fikk Lov om offentlige anskaffelser en egen paragraf som blant annet krever at offentlig sektor skal ha egnede rutiner for å fremme hensynet til arbeidsforhold og sosiale forhold i sine innkjøp. Mens de to forskriftene nevnt over bare gjelder arbeid utført i Norge, stiller denne paragrafen krav til å fremme gode arbeids- og sosiale forhold hos ansatte hos leverandører utenfor landets grenser.
Disse tre reguleringene er illustrerende for en trend, hvor forholdene til ansatte hos leverandører er like viktig som å sikre forholdene til egne ansatte. Dette er en trend vi ønsker velkommen, da den bidrar til økt kontroll i leverandørkjeder som bidrar til å avdekke og forebygge sosial dumping i arbeidslivet. Et offentlig innkjøp medfører med andre ord en kjede av kontrollansvar nedover i leverandørkjeden.
Åpenhetsloven, som trådte i kraft 1.7.2022, inngår i samme trend. Denne loven gjelder privat sektor, og supplerer de ovennevnte kontrollene i offentlig sektor. Det er imidlertid verdt å merke seg at åpenhetsloven for privat sektor går langt lenger enn lov om offentlige anskaffelser i å gi allmennheten rett til innsyn og informasjon i hvordan reglene er fulgt opp. Hvorfor åpenhetsloven ikke gjelder offentlig sektor, er for oss vanskelig å forstå.
Det er i oppfølgingen det svikter
BDO har i mer enn 10 år arbeidet for kunder i privat sektor, stat og kommuner med kontroll av lønns- og arbeidsvilkår hos flere hundre av deres leverandører i en rekke bransjer. Mange av disse har utviklet gode rutiner, men vi finner ofte avvik.
Det er vår erfaring at det er et stort antall offentlige virksomheter som ikke fyller kravene, særlig hva gjelder påseplikten. Selv om noen virksomheter, som f.eks. Oslo kommune og Bergen kommune, i mange år har gått foran, er det mange offentlige innkjøpere som svikter sitt ansvar. Vi tror dette skyldes at de som inngår kontrakten ofte ikke har fått opplæring, og samtidig at de som følger opp kontrakten ofte er andre, mer operative stillinger, som verken har det i sin rollebeskrivelse eller har fått tilstrekkelig innføring i ansvar og plikter.
Vi opplever at det er oppfyllelse av påseplikten, det vil si å faktisk gjøre kontroller etter at kontrakter er inngått, i hele avtaleperioden, som skjerper leverandørene aller mest.
Det er relativt lett og lite ressurskrevende å skrive inn kontraktsbestemmelser. Det er også enkelt å be leverandører fylle inn egenerklæringsskjemaer og dokumentere sine rutiner. Svært mange opplever det imidlertid som både vanskelig og ressurskrevende å følge opp at bestemmelsene etterleves i kontraktsperioden. Vår hypotese er derfor at offentlig sektor blir gode på å sette krav, som er det minst krevende, men som også har minst effekt - og at det legges alt for lite ressurser i å bli gode på det som gir størst effekt; selve oppfølgingen.
Det har nok leverandørene også erfart. Dermed vet de at sannsynligheten for kontroll er ganske liten. Til sammenligning er det lett å tenke seg hva som hadde skjedd om kravet til skattemelding ikke ble fulgt opp med kontroller fra kemneren, eller kravet om overtidsbegrensning ikke ble fulgt opp av Arbeidstilsynet. Hvorfor er det ikke et tilsyn som følger opp at lovverket som skal hindre sosial dumping blir fulgt opp? Vi tror ikke det er fordi det ikke er definert som viktig, men fordi de som lager regelverket løper foran uten å få med seg administrasjonen som skal iverksette tiltak og drive opplæring.
Uavhengig av innføringen av en ny Norgesmodell, bør det derfor stilles større krav til at offentlig sektor følger opp, lærer opp sine ansatte og tydeliggjør ansvaret i kontraktsoppfølging internt.
Hva bør gjøres
Regjeringen har varslet at bedre oppfølging og tydeligere veiledning skal bli neste fase i utvikling av Norgesmodellen. Blant annet vil det kreves at offentlige innkjøpere i større grad selv skal gjøre kontroller og revisjoner. Parallelt med utvikling av Norgesmodellen har Regjeringen også nedsatt et lovutvalg, som skal utarbeide forslag som skal motvirke sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, og forenkle regelverket for offentlige anskaffelser. Første delleveranse fra utvalget skal overleveres i november 2023.
Forenkling og bedre veiledningsmateriale, metodikk og verktøy vil åpenbart være til hjelp. I vår dialog med en rekke offentlige innkjøpere, er imidlertid deres forklaring på manglende oppfølging ganske unison: de mangler ressurser. «All vår tid går med til å inngå nye kontrakter og administrere de eksisterende.» Da er løsningen enten å effektivere de eksisterende innkjøps- og kontraktforvaltningsprosessene, eller å tilføre mer ressurser. Eksempelvis ved å støtte opp med digitale løsninger for rapporteringsplikt og kontroll, som både gjør arbeidet enklere å følge opp, men som også gjør det vanskeligere å ikke gjøre det som skal gjøres.
Med enkelte få unntak gjelder ikke åpenhetsloven, som trådte i kraft sommeren 2022, for offentlig sektor. Denne loven skal iht. § 1 «fremme virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold i forbindelse med produksjon av varer og levering av tjenester, og sikre allmennheten tilgang til informasjon om hvordan virksomheter håndterer negative konsekvenser for grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold».
Lovens tema er langt på vei det samme som § 5 i lov om offentlige anskaffelser, men åpenhetsloven går vesentlig lenger i undersøkelses-, rapporterings- og informasjonsplikt. Det er vanskelig å forstå hvorfor offentlig sektor skal være unntatt fra dette.