Dette nettstedet bruker informasjonskapsler for å gi deg en mer personlig brukeropplevelse. Ved å bruke dette nettstedet godtar du vår bruk av informasjonskapsler. Vennligst les vår PERSONVERNERKLÆRING for mer informasjon om informasjonskapslene vi bruker og hvordan du kan slette eller blokkere dem.
  • Kontroll med kommuneøkonomien
Blogg:

Kontroll med kommuneøkonomien

02. oktober 2016

 

Kommunene er betydningsfulle tjenesteleverandører og viktige myndighetsforvaltere. Grunnlaget for kommunenes virke er økonomien; i hvilken grad har kommunen evne til å ivareta sitt ansvar? Kommuner kan ikke gå konkurs, men kan bli satt under statlig administrasjon dersom økonomiske disposisjoner går ut over fastsatte rammer. Ingen kommuner ønsker dette. Derfor blir det viktig å avstemme kommunens aktiviteter med det økonomiske handlingsrommet. 


Viktige tema innen kommuneøkonomi blir derfor planlegging og budsjettering, økonomisk og regnskapsmessig oppfølging og kontroll, i tillegg til at man kanskje ønsker å teste ut forskjellige scenarioer; hvilke utviklingstrekk gir hvilke handlingsrom?
Sammenligningsanalyser er et godt verktøy for å gi kommuner informasjon om hvordan egen organisasjon er drevet.

 

Økonomiplanlegging

Kommunene er forpliktet til å sette opp både årsbudsjett og langtidsbudsjett (økonomiplan). Utgiftspostene er ofte ganske faste, selv om det også kommer overraskelser når det eksempelvis gjelder pensjon. For inntektssiden i budsjettet kan det være knyttet større spenning til: Hvor stor andel blir rammetilskuddet? Hvilke reformer tenkes iverksatt, og hvilken betydning har de? Eksempel her er innlemming av tilskudd til private barnehager i rammetilskuddet (2011). 

Kommunene skal vedta et budsjett i balanse, det skal være realistisk og omfatte hele kommunens virksomhet. Kravet til netto driftsresultat er å dekke renter og avdrag på lån, samt nødvendige avsetninger. Slike avsetninger kan være inndekking av tidligere års merforbruk og avsetning av ubrukte, øremerkede tilskudd. 

I økonomiplanarbeidet blir det sentralt å vurdere blant annet:

 

  • Realvekst i inntektene, jf. kommuneproposisjonen. 
  • Endringer i rammetilskudd som følge av endringer i demografisk sammensetning av befolkningen, jf. kommuneproposisjonen. 
  • Forventet pris- og lønnsvekst (deflatoren). Økonomiplanen settes normalt opp i faste priser basert på nivået i årsbudsjettet. 
  • Forventninger i renteutvikling, og hvilken konsekvens har dette for handlingsrommet?
  • Klarer kommunen å budsjettere med et netto driftsresultat på det anbefalte 1,75%-målet for å ha et visst handlingsrom?
  • Hvor stort er investeringsvolumet, og hvor stor andel er lånefinansieringen? Hva blir konsekvensene for størrelsen på renter og avdrag i driften? Hvilke krav stilles til minimumsavdraget? 
  • Utvikling i framtidige pensjonskostnader, jf. ”eldrebølgen”. 


Økonomiplanarbeidet og arbeidet med årsbudsjettene er omfattende oppgaver, ikke bare for økonomisjefen, men for hele kommuneorganisasjonen. Alle bidrar på ulike nivåer og i ulike stadier. Innspill, forventninger, forutsetninger og realisme skal veies mot hverandre, og det endelige forslaget bør gi alle nødvendig innsikt i planene for å kunne ta standpunkt til prioriteringer og forutsetninger. 
Det er anledning for et mindretall å kreve lovlighetskontroll av kommunale vedtak. Dersom et kommunebudsjett er bygget på uklare forutsetninger og usikkerhet, må man være forberedt på at opposisjonen vil kreve statlig kontroll med forslaget. Blant annet skal generelle innsparingstiltak konkretiseres i budsjettet. 

 

Økonomikontroll

Kommunene har en årssyklus med budsjettoppfølging, normalt enten tertialvis eller kvartalsvis. Det følger av kommuneloven at når det skjer endringer i forutsetningene, som budsjettet bygger på, skal rådmannen fremme forslag om budsjettjusteringer til kommunestyret. Imidlertid er det viktig å bestemme på hvilket nivå budsjettet er bindende, da dette har konsekvenser for hvor ofte det må fremmes budsjettendringsforslag, og hvor omfattende endringene blir. Det er vanlig med rammebudsjettering, enten som brutto- eller nettobevilgninger, og administrasjonssjefen får vide fullmakter til endringer innenfor rammene, eventuelt at rådmannen videredelegerer denne myndigheten til sine virksomhetsledere. Å delegere myndighet er ikke å delegere ansvar; skjer det misbruk av myndighet, eksempelvis ved overforbruk, sitter den delegerende instans fortsatt med ansvaret. Derfor bør det legges opp til oppfølging av hvordan delegert myndighet er utøvet gjennom budsjettkontroll og budsjettendringer.  

Investeringsbudsjettet gjelder også for budsjettåret, men er mer utfordrende med hensyn til økonomikontroll ved at mange investeringer går over flere år. Da er det viktig å skille mellom oppfølging av investeringene mot kostnadsrammene for hele prosjektet, og oppfølging av det enkelte års investeringsutgift mot bevilgningene. Det er vanlig at framdrift og estimater endres i løpet av prosjektperioden, og dette skaper behov for løpende å følge utviklingen og fremme budsjettendringsforslag. Slike endringsforslag må vurderes opp mot behov for såkalt rebudsjettering i nytt år; hvert enkelt år skal ha realistiske budsjetter for årets utgifter og inntekter. Hvert enkelt prosjekt må altså i tillegg vurderes for behov for justering av kostnadsrammen dersom det skjer endringer i forutsetningene og uforutsette forhold. Endringer i prosjektforutsetningen fører også normalt med seg behov for justering av budsjettene. 

Kommunelovens krav er at budsjettene er ettårige og årsavhengig. For investeringsbudsjettet skal også finansieringen av de samlede utgifter ses under ett, med mindre det er øremerket finansiering. I motsetning til konkrete budsjettendringer på utgiftene/prosjektene/rammene, kan altså den samlede endringen vurderes når finansieringssiden skal justeres. Dette er en presisering av gjeldende rett, men vil likevel for mange kommuner bety endringer fordi mange har hatt tradisjon for prosjektspesifikk finansiering. 

 

Regnskapskontroll

Det er omfattende regelverk knyttet til regnskapsføring og regnskapsrapportering, både regnskapsforskrifter, notater om grunnleggende regnskapsprinsipper og standarder for god kommunal regnskapsskikk. Kommuneregnskapet gir svaret på om kommunen har holdt budsjettbalansen i vedtatt årsbudsjettet, eventuelt hva som ble merutgift eller mindreutgift i driftsregnskapet, eller udisponert eller udekket i investeringsregnskapet. Dersom regnskapene ser ut til å måtte salderes med slike avslutningsposter, skal enkelte disposisjoner revurderes:

 
‐    For driftsregnskapet skal inndekking av tidligere års merforbruk, ubundne avsetninger og driftsfinansiering av investeringer vurderes.
‐    For investeringsregnskapet skal disposisjonene i utgangspunktet følge behovet for finansiering, men at øvre ramme er de budsjetterte disposisjonene. 

 

Et kommuneregnskap består av flere kretsløp, dvs. økonomiske sammenhenger mellom regnskapsdeler eller mellom avgrensede transaksjonstyper. Eksempler er:

 
‐    Arbeidskapitalkretsløpet, dvs. forholdet mellom bevilgningsregnskapets eksterne transaksjoner og arbeidskapitalen i balansen.
‐    Egenkapitalkretsløpet, dvs. forholdet mellom bevilgningsregnskapets interne finansieringstransaksjoner og egenkapitalen, eksklusiv kapitalkonto. 
‐    Kretsløpet for anleggsmidler og langsiktig gjeld, dvs. forholdet mellom balansens transaksjoner under anleggsmidler, langsiktig gjeld og kapitalkonto. 

 

Brudd på slike sammenhenger kan tyde på feil i regnskapet ved at det er valgt feil motsvarende konto til en transaksjon. Likevel er det ett unntak fra disse sammenhengene ved at låneopptak ikke regnskapsføres i bevilgningsregnskapet som tilgang av midler før midlene faktisk benyttes til finansiering av investeringer. 

Balansen blir kontrollert og avstemt mot underliggende dokumentasjon. Dette er et krav etter bokføringsloven. Formålet er å få bekreftet at eiendeler, gjeld og egenkapital er fullstendig, eksisterer og tilhører virksomheten. Balansepostene er ofte sammensatte med beholdninger som ligger langt tilbake i tid, og som det er viktig å holde løpende kontroll på. Eksempel på dokumentasjon er eksterne bekreftelser (bankutskrift), egne tellinger, avstemminger og selve bilagene.   
Det er omfattende krav til noter i det avlagte kommuneregnskapet. Mange av notene krever nettopp at regnskapet er kontrollert og avstemt slik at det er mulig å framskaffe de spesifiserte opplysningene. Eksempler på noter er oversikt over pensjonsforpliktelser, garantiansvar, fordringer og gjeld mellom kommunale regnskapsenheter, vesentlige poster og transaksjoner og anleggsoversikt. 

 

Stresstest

Med begrepet stresstest menes å gjøre analyser som gir svar på hvor robust kommuneøkonomien er. Hvilke effekter har ulike hendelser, både i forhold til lovmessige krav og til et framtidig handlingsrom? Analysene vil ha nær sammenheng med økonomiplanarbeidet, hvor det må gjøres antagelser om en framtidig utvikling i inntekter og utgifter. I tillegg skal også visse minstekrav oppfylles for å kunne si at kommunen er økonomisk sunn. Sentrale analyser i en stresstest er:

 
‐    Realvekst i inntekter og utgifter, herunder endringer i demografikostnader. 
‐    Pris- og renteutvikling på kommunens lån.
‐    Oppfyllelse av minimumskrav til avdragsbelastning i driftsregnskapet. 
‐    Endringer i tilskudds- og refusjonsordninger. 
‐    Likviditetsutvikling, driftslikvider og betalingsdyktighet.
‐    Håndtering av skillet mellom drift og investering, herunder forskjellen mellom påkostning og vedlikehold. 
‐    Selvkostdekning på lovregulerte og vedtatte områder. 
 

Figur: Illustrasjon av forventet utvikling i inntekter, brutto og netto driftsresultat 2012 – 2020. Kilde: Beregnet av BDO. 

Gjennomføring av stresstester krever god innsikt i kommunenes rammebetingelser, kommuneproposisjonen og inntektssystemet, budsjettprosesser, kommuneøkonomi og regnskapsmessige særbestemmelser, samt innsikt i makroøkonomi og finansmarkedet. 

 

Sammenligningsanalyser

Med begrepet sammenligningsanalyser menes å vurdere egen kommune opp mot et utvalg av andre kommuner for å avdekke om det er indikasjoner på: høye enhetskostnader, høy dekningsgrad eller manglende samsvar mellom ressursinnsats og resultat.

En effektiv måte å synliggjøre sammenligningsanalyser på er gjennom å utarbeide profiler for ulike tjenesteområder. Slike tjenesteprofiler utarbeides med utgangspunkt i data fra offentlig tilgjengelige registre som SSB/KOSTRA, skoleporten.no, GSI og IPLOS. 

BDO har utformet slike tjenesteprofiler for 8 av de viktigste tjenesteområdene i en kommune:


‐    Barnehage
‐    Barnevern
‐    Grunnskole
‐    Kommunehelse
‐    Pleie og omsorg
‐    Sosial
‐    Kultur
‐    Administrasjon og styring

 

Eksempel på presentasjon av en sammenligningsanalyse: 

Figur: Illustrasjon av tjenesteprofilanalyse for grunnskolesektoren. Beregninger foretatt av BDO med data fra SSB/KOSTRA og Skoleporten. 

 

Tjenesteprofilanalysen for skolesektoren, slik den er illustrert ovenfor, forklarer kommunens beregnede utgiftsbehov basert på kostnadsnøklene i inntektssystemet gjengitt i Kommunal- og moderniseringsdepartementets publikasjon Grønt Hefte. Den heltrukne grønne linjen er gjennomsnittet av de kommunene som er med i sammenligningsgrunnlaget, normalisert; dvs. satt til 100% for alle indikatorene. De blå indikatorene er relatert til utgifter. Nivået på denne er normalisert i forhold til 100%. De grønne og rosa indikatorene er relatert til aktivitetsnivå, som også er normalisert. De gule indikatorene er relatert til kvalitet, og er normalisert på samme måte som de blå indikatorene. I tillegg viser grafen plottet høyest skår per indikator innenfor de utvalgte kommunene i sammenligningsgrunnlaget, dvs. den kommunen i utvalget som har størst utslag.

Gjennom analyser av tjenesteprofilene får vi indikasjoner på om kommunens ressursbruk og faktiske tjenestenivå samsvarer med behovet for ulike tjenester. På denne måten vil vi avdekke om det er tjenester som det kan være potensiale for mer effektiv drift eller reduksjon av omfang.