Blogg:

Kontroll med kommuneøkonomien

24. oktober 2021

Kommunene er betydningsfulle tjenesteleverandører og viktige myndighetsforvaltere. Grunnlaget for kommunenes virke er økonomien; i hvilken grad har kommunen evne til å ivareta sitt ansvar? Kommuner kan ikke gå konkurs, men kan bli satt under statlig administrasjon dersom økonomiske disposisjoner går ut over fastsatte rammer. Ingen kommuner ønsker dette. Derfor blir det viktig å avstemme kommunens aktiviteter med det økonomiske handlingsrommet. 


Viktige tema innen kommuneøkonomi blir derfor planlegging og budsjettering, økonomisk og regnskapsmessig oppfølging og kontroll, i tillegg til at man kanskje ønsker å teste ut forskjellige scenarioer; hvilke utviklingstrekk gir hvilke handlingsrom?

Sammenligningsanalyser er et godt verktøy for å gi kommuner informasjon om hvordan egen organisasjon er drevet.

 

Økonomiplanlegging

Kommunene er forpliktet til å sette opp både årsbudsjett og økonomiplan som omfatter kommende fire års periode. Utgiftspostene er ofte ganske faste selv om det også kommer overraskelser når det eksempelvis gjelder pensjon. For inntektssiden i budsjettet kan det være knyttet større spenning til: Hvor stor andel blir rammetilskuddet? Hvilke reformer tenkes iverksatt, og hvilken betydning har de? 

Kommunene skal vedta et årsbudsjett i balanse, og det skal være realistisk, fullstendig og oversiktlig. Kravet til netto driftsresultat er å dekke renter og avdrag på lån, samt nødvendige avsetninger. Slike avsetninger kan være inndekking av tidligere års udekket merforbruk, avsetning av ubrukte, øremerkede tilskudd og avsetning av overskudd på selvkostvirksomhet. 

I økonomiplanarbeidet blir det sentralt å vurdere blant annet: 

  • realvekst i inntektene, jf. kommuneproposisjonen
  • endringer i rammetilskudd som følge av endringer i demografisk sammensetning av befolkningen, jf. kommuneproposisjonen
  • forventet pris- og lønnsvekst (deflatoren), økonomiplanen settes normalt opp i faste priser basert på nivået i årsbudsjettet
  • forventninger i renteutvikling og konsekvenser for handlingsrommet
  • budsjettering med et netto driftsresultat på det anbefalte 1,75 %-målet for å ha et visst handlingsrom
  • investeringsvolumet og hvor stor andel lånefinansiering
    • Hva blir konsekvensene for størrelsen på renter og avdrag i drift? 
    • Hvilke krav stilles til minimumsavdraget? 
  • utvikling i framtidige pensjonskostnader, jf. ‘eldrebølgen’. 

Økonomiplanarbeidet og arbeidet med årsbudsjettene er omfattende, ikke bare for økonomisjefen, men for hele kommuneorganisasjonen. Alle bidrar på ulike nivåer og i ulike stadier. Innspill, forventninger, forutsetninger og realisme skal veies mot hverandre, og det endelige forslaget bør gi alle nødvendig innsikt i planene for å kunne ta standpunkt til prioriteringer og forutsetninger. 

 

Økonomikontroll

Kommunene har en årssyklus med budsjettoppfølging, normalt enten tertialvis eller kvartalsvis. Det følger av kommuneloven at når det skjer endringer i forutsetningene (‘vesentlige avvik’), som budsjettet bygger på, skal kommunedirektøren fremme forslag om budsjettjusteringer til kommunestyret. Imidlertid er det viktig å bestemme på hvilket nivå budsjettet er bindende, da dette har konsekvenser for hvor ofte det må fremmes budsjettendringsforslag. Det er vanlig med rammebudsjettering, enten som brutto- eller nettobevilgninger, og kommunedirektøren får vide fullmakter til å foreta endringer innenfor rammene, eventuelt at kommunedirektøren videredelegerer denne myndigheten til virksomhetsledere. Å delegere myndighet er ikke å delegere ansvar; skjer det misbruk av myndighet, eksempelvis ved overforbruk, sitter den delegerende instans fortsatt med ansvaret. Derfor bør det legges opp til oppfølging av hvordan delegert myndighet er utøvet gjennom budsjettkontroll og budsjettendringer.  

Investeringsbudsjettet gjelder også for budsjettåret, men er mer utfordrende med hensyn til økonomikontroll ved at mange investeringer går over flere år. Da er det viktig å skille mellom oppfølging av investeringene mot kostnadsrammene for hele prosjektet, og oppfølging av det enkelte års investeringsutgifter mot bevilgningene. Det er vanlig at framdrift og estimater endres i løpet av prosjektperioden, og dette skaper behov for løpende å følge utviklingen og fremme budsjettendringsforslag. Slike endringsforslag må vurderes opp mot behov for såkalt rebudsjettering i nytt år; hvert enkelt år skal ha realistiske budsjetter for årets utgifter og inntekter. Hvert enkelt prosjekt må altså i tillegg vurderes for behov for justering av kostnadsrammen dersom det skjer endringer i forutsetningene og uforutsette forhold. Endringer i prosjektforutsetningen fører også normalt med seg behov for å justere budsjettene. 

Kommunelovens krav er at årsbudsjettene er ettårige og årsavhengig. For investeringsbudsjettet skal også finansieringen av de samlete utgifter ses under ett, med mindre det er øremerket finansiering. I motsetning til konkrete budsjettendringer på utgiftene/prosjektene/rammene, kan altså den samlede endringen vurderes når finansieringssiden skal justeres. Dette er en viktig presisering da mange kommuner har hatt tradisjon for prosjektspesifikk finansiering.

 

Regnskapskontroll

Det er omfattende regelverk knyttet til regnskapsføring og regnskapsrapportering, både regnskapsforskrifter, rammeverk om grunnleggende regnskapsprinsipper og regnskapsstandarder for god kommunal regnskapsskikk. Kommuneregnskapet gir svaret på om kommunen har holdt budsjettbalansen i vedtatt årsbudsjett, eventuelt hva som ble udekket merutgift i driftsregnskapet, eller udekket i investeringsregnskapet. Eventuelle mindreutgifter i drift eller udisponert i investering blir avsluttet mot ubundet fond ved regnskapsavslutningen.

Et kommuneregnskap består av flere kretsløp, dvs. økonomiske sammenhenger mellom regnskapsdeler eller mellom avgrensede transaksjonstyper. Eksempler er: 

  • arbeidskapitalkretsløpet, dvs. forholdet mellom bevilgningsregnskapets eksterne transaksjoner og arbeidskapitalen i balansen
  • egenkapitalkretsløpet, dvs. forholdet mellom bevilgningsregnskapets interne finansieringstransaksjoner og egenkapitalen, eksklusiv kapitalkonto
  • kretsløpet for anleggsmidler og langsiktig gjeld, dvs. forholdet mellom balansens transaksjoner under anleggsmidler, langsiktig gjeld og kapitalkonto 

Brudd på slike sammenhenger kan tyde på feil i regnskapet ved at det er valgt feil motsvarende konto til en transaksjon. Likevel er det ett unntak fra disse sammenhengene ved at låneopptak ikke regnskapsføres i bevilgningsregnskapet som tilgang av midler før midlene faktisk benyttes til finansiering av investeringer. 

Balansen blir kontrollert og avstemt mot underliggende dokumentasjon. Dette er et krav etter bokføringsloven. Formålet er å få bekreftet at eiendeler, gjeld og egenkapital er fullstendig, eksisterer og tilhører virksomheten. Balansepostene er ofte sammensatte med beholdninger som ligger langt tilbake i tid, og som det er viktig å holde løpende kontroll på. Eksempel på dokumentasjon er eksterne bekreftelser (bankutskrift), egne tellinger, avstemminger og selve bilagene.   

Det er omfattende krav til noter i det avlagte kommuneregnskapet. Mange av notene krever nettopp at regnskapet er kontrollert og avstemt slik at det er mulig å framskaffe de spesifiserte opplysningene. Notekrav er knyttet til

  • eiendeler, herunder varige driftsmidler, aksjer, utlån og markedsbaserte finansielle anleggsmidler
  • lån, avdrag, pensjon og andre forpliktelser
  • andre forhold, så som bundne fond, selvkost, salg av aksjer

 

Stresstest

Med begrepet stresstest menes å gjøre analyser som gir svar på hvor robust kommuneøkonomien er. Hvilke effekter har ulike hendelser, både i forhold til lovmessige krav og til et framtidig handlingsrom? Analysene vil ha nær sammenheng med økonomiplanarbeidet hvor det må gjøres antagelser om en framtidig utvikling i inntekter og utgifter. I tillegg skal også visse minstekrav oppfylles for å kunne si at kommunen er økonomisk sunn. Sentrale analyser i en stresstest er: 

  • realvekst i inntekter og utgifter, herunder endringer i demografikostnader
  • pris- og renteutvikling på kommunens lån
  • oppfyllelse av minimumskrav til avdragsbelastning i driftsregnskapet
  • endringer i tilskudds- og refusjonsordninger
  • likviditetsutvikling, driftslikvider og betalingsdyktighet
  • håndtering av skillet mellom drift og investering, herunder forskjellen mellom påkostning og vedlikehold
  • selvkostdekning på lovregulerte og vedtatte områder

Gjennomføring av stresstester krever god innsikt i kommunenes rammebetingelser, kommuneproposisjonen og inntektssystemet, budsjettprosesser, kommuneøkonomi og regnskapsmessige bestemmelser, samt innsikt i makroøkonomi og finansmarkedet.