10. januar 2016
Bruk av casestudier er blitt en vanlig form for forskning i kommunesektoren der man ønsker å skaffe seg erfaringsbasert læring knyttet til ulike typer utviklingstrender, for eksempel nye styringsmodeller.
Slike studier har en nytteverdi, men dessverre ser vi at forskningen som gjøres er lite sammenhengende metodisk, og således lite egnet til å trekke ny lærdom fra utredning til utredning, ei heller å kunne trekke generaliserbare konklusjoner. I denne artikkelen har vi benyttet studier om konkurranseutsetting i kommunal sektor som eksempel på hvordan ensidig metodebruk ikke bringer kunnskapen videre. Dette medfører at kommunene må starte ”på bunn” hver gang man skal vurdere konkurranseutsetting, og blir avhengig av konsulenter for å gjøre en tilstrekkelig grundig jobb. Mer systematisk og mangfoldig metodebruk ville styrke hver enkelt studie og bidra til økt forståelse.
I den senere tid har debatten rundt bruken av konkurranse som virkemiddel for effektivisering og kostnadsbesparelse tiltatt. I en rekke kommuner har meningene rundt dette temaet ofte vært ideologisk forankret. Vår påstand er at aktører på begge sider av debatten støtter seg til et selektert utvalg av offentlige analyser og utredninger knyttet til effektene av konkurranseutsetting for å kunne vise at man finner «støtte» i forskningen rundt dette temaet.
Vi stiller derfor spørsmålet; er forskningen rundt dette temaet faktisk så tvetydig?
For å kunne svare på dette har vi i BDO gjennomgått et bredt utvalg av offentlig tilgjengelige analyser og utredninger om effektene av konkurranseutsetting. Litteraturgjennomgangen viser at det er lite generaliserbar forskning på feltet vedrørende interne og eksterne effekter av konkurranseutsetting av kommunale tjenester i kommune-Norge. Det er også slik at flertallet av studier om konkurranseutsetting har benyttet kvalitative forskningsmetoder som i sin form gir begrensede muligheter for å generalisere funn. Dette betyr at utsagn vedrørende den generelle effekten av konkurranseutsettingen er begrenset. På bakgrunn av tilgjengelig forskning er det for eksempel vanskelig å si noe om hva økt bruk av konkurranse som virkemiddel har å si for kommunenes økonomi samt befolkningen som mottar disse tjenestene.
Et relativt nytt eksempel på en slik studie er en utredning fra 2013 som benyttet et kvalitativt forskningsdesign for å kunne studere effektene av konkurranseutsetting av pleie- og omsorgsfeltet. Her benyttet man casestudie av fem kommuner samt en kvalitativ intervjuundersøkelse. Til tross for at studien innledningsvis i rapporten gjennomgikk tidligere litteratur på feltet, samt gjennomførte en rekke interessante casestudier, mener vi at dette studiet er nok et eksempel på utredninger som ikke gir generell kunnskap om hva konkurranseutsetting har betydd for kommune-Norge.
Det er i all hovedsak to grunner til at man, til tross for over ti år med analyser og utredninger på feltet, ikke har kommet lenger i å skape/finne en felles forståelse for hva konkurranseutsetting faktisk betyr.
For det første mener vi at nye utredninger ikke i tilstrekkelig grad bygger på allerede tilgjengelig kunnskap. En «god» utredning, med mål om å bidra til ytterliggere kunnskap om et fagfelt, er betinget av en forståelse av «hva vet vi om feltet i dag». Dette er en velkjent metode innenfor forskningsverden og kalles en litteraturgjennomgang. Med noen unntak observerer vi at dette sjeldent finner sted i analyser av konkurranseutsetting. En mangelfull forståelse, og ikke minst oversikt over «hva vi vet», kan dermed føre til like, og følgelig usammenhengende studier, som ikke gir ny innsikt.
For det andre er en «god» utredning også betinget av at de metodiske valgene er hensiktsmessige for å kunne besvare de mest relevante problemstillingene, samt bidra til økt innsikt. Etter vår oppfatning er analyser og utredninger om de generelle effektene av konkurranseutsetting i kommune-Norge manglende. Fordelene med å benytte seg av statistiske modeller er muligheten til å generalisere, samt å kunne måle effekten av eksempelvis konkurranseutsetting på ressursbruk i kommunene over tid. Ved for eksempel å kunne kontrollere for organisatoriske, kulturelle og befolkningsmessige forhold, vil man kunne få innsikt i effekter som gjelder for hele populasjonen. Samtidig vil en kombinasjon av kvalitativt og kvantitativt studiedesign være nyttig. En naturlig oppfølging til en kvantitativ studie ved bruk av statistiske verktøy, vil kunne være en case studie der man får mulighet til å gå i dybden på enkelte utvalgte kommuner.
Konsekvensene av at man ikke har mer generell kunnskap om dette emnet er flerfoldig. Kommuner som vurderer å konkurranseutsette ett eller flere tjenesteområder, kan ikke utelukkende basere seg på tidligere utredninger og analyser ettersom man sjeldent i forskningen har kontrollert for kommunespesifikke forhold. Å basere seg på nabokommunens eller andre kommuners spesifikke erfaringer, gjengitt i offentlige analyser og rapporter, kan i verste fall gi uheldige og utilsiktede konsekvenser. I tillegg bør generelle argumenter (negativ eller positive) om konsekvenser av konkurranseutsetting, som fremmes av ulike aktører, sees på med en stor mengde skepsis. Per dags dato vet vi dessverre ikke nok.