• Står to-nivå modellen for fall i kommunal sektor?
Blogg:

Står to-nivå modellen for fall i kommunal sektor?

27. januar 2020

Sven-Erik Antonsen |

Debatten om hvorvidt to-nivå modellen er egnet for styring og utvikling av kommunens tjenester og forvaltning er tilbakevendende og tiltagende. Vår erfaring er at det ikke er to-nivå modellen som er utfordringen i seg selv, men at de kommuner som endrer til to-nivå modellen som oftest ikke samtidig implementerer de nødvendige forutsetningene som bør være til stede for at modellen skal lykkes i å nå målsettingene. 

Vi vil hevde at to-nivå modellen ofte er implementert uten at organisasjonen i tilstrekkelig grad er klargjort for å fungere etter intensjonene i modellen. Med dette mener vi at modellen er implementert uten at man har avlært organisasjonen de prinsippene som tidligere organisering var bygget på. Ledere og ansatte er ikke i tilstrekkelig grad kjent med at nye organisasjonsmodeller krever nytenkning/endringer innenfor en rekke områder for å kunne fungere etter intensjonen. 

I denne artikkelen presenterer vi noe av de mest tradisjonelle fallgruvene vi ser når to-nivå modellen implementeres. 

Artikkelen er ikke ment å gi en fullstendig analyse av to-nivå modellens styrker og svakheter sammenlignet mot mer tradisjonell sektorbasert organisering. Vår opplevelse er at når valg av modell er gjort, så har ikke sammenligningen vært det vært mest kontroversielle diskusjonstemaet, men mer hvordan modellen fungerer. Vi tror ikke valg av modell er avgjørende for å oppnå god styring og kontroll. På samme måte som man finner svært mange ulike organisatoriske modeller i privat sektor, vil det antakelig være feil å tenke at det finnes én riktig modell for kommunal sektor, eller statlig sektor for den saks skyld (som vi ikke går nærmere inn på her nå, men som er et stort og interessant tema i seg selv).

 

Formålet med reorganiseringen

Vi ser at kommuner i forbindelse med organisasjonsendringer ofte legger vekt på varianter av følgende målsettinger som skal kjennetegne kommunen:

• Åpen og tydelig kommunikasjon mot innbyggere og omverdenen for øvrig

• Tilgjengelighet for de som har behov for kommunens tjenester

• Innovativ, endringsorientert og samfunnsaktiv

• Effektiv og kvalitativ tjenesteutførelse

• Effektiv, tilgjengelig og rettferdig forvaltning

• Attraktiv arbeidsgiver med ledere og medarbeidere med myndighet

 

Normalt vil kommunene vedta organisasjonsendringen på bakgrunn av en utredning foretatt av et, som oftest internt sammensatt, organisasjonsutvalg. Vi ser at de utvalgene som innstiller for en to-nivå modell, ofte begrunner dette med at dette er modellen som best legger til rette for å nå disse målsettingene.

De tre første målsettingene peker på kommunens troverdighet, åpenhet, aktivitet og tilgjengelighet utad, mens de tre siste peker på kommunens effektivitet, kvalitet og kompetanse innad. Etter vår oppfatning er dette svært gode mål. Dette kjennetegner en kommune som både har god styring og kontroll, og samtidig jobber godt med utvikling.

Det argumenteres ofte for at to-nivå modellen blant annet bidrar til mer myndighet til medarbeidere, bedre samhandling internt mellom ulike tjenester, mer enhetlig ledelse og at kommunen blir mer innovativ og endringsorientert. Flere av målene, antakelig alle, kan også oppnås i en mer tradisjonell etatsmodell. To-nivå modellen har dog noen antatt klare styrker, gitt at de er rett implementert og praktisert.

 

Kjennetegn ved en to-nivå modell

To-nivå modell, flat struktur og resultatenhetsmodell er betegnelser som gjerne brukes om hverandre. Hovedprinsippet med en to-nivå modell er å vitalisere virksomhetsleder-/resultatenhetsledernivået i kommunen og legge til rette for at virksomhetene/resultatenhetene er arena for utvikling av tjenester. I denne artikkelen betegner vi ledernivået under toppledelsen (rådmann og kommunaldirektører/-sjef) for virksomhets-/resultatenhetsledere. Nivået under disse igjen vil vi kalle for mellomledere (avdelingsledere og lignende).

I to-nivå modellen skal virksomhetene /resultatenhetene selv ha ansvaret for sin økonomi, sitt personal og sitt fagområde. Gjennom stabs- og støttefunksjoner skal virksomhetene /resultatenhetene få den støtten de trenger for å levere og videreutvikle tjenester til brukerne, utvikle personalet og drifte til enhver tid innenfor gitte økonomiske og faglige rammer.

”I en to-nivå modell flyttes store deler av makten fra toppledelsen til virksomhetsledere/ resultatenhetsledere.”

Sagt på en annen måte; store deler av makten flyttes fra toppledelsen til virksomhetsledere/ resultatenhetsledere. Det er i dette leddet det skal ”boble” i organisasjonen. Her skal man ta initiativ til samarbeid, til innovasjon, til endring mv. Ingen skal sitte ”å vente” på at kommunaldirektøren skal gi ordre, og aller minst gi sin godkjennelse.

Vi bruker ofte å visualisere dette med at kommunaldirektørene aldri skal behøve å dytte en virksomhetsleder/resultatenhetsleder til å endre, forbedre osv., men skal i stedet måtte holde igjen de aller mest ivrige i bukseselen. Kommmunaldirektørene skal jobbe strategisk og legge til rette for at organisasjonen har den ønskede endringstakt, endringsfart og endringsretning. Kommunaldirektøren skal være en inspirator og tiltrettelegger, ikke kontrollør eller flaskehals. 

 

Fallgruve nr. 1 - Kommunaldirektørene har ikke tatt den strategiske rollen som ligger i to-nivå modellens natur

Ikke sjelden er kommunaldirektøren/-sjefene (heretter kalt kommunaldirektørene) rekruttert fra å være tidligere kommunal leder i en annen organisasjonsstruktur. I en politisk styrt organisasjon er det naturlig at disse har en aktiv rolle/funksjon i saker som skal fremmes for politiske organer, men vi har sett at kommunaldirektører driver operativ saksbehandling og har beholdt mye av koordineringen, for eksempel i tilknytning til utarbeidelse av budsjett/økonomiplan. I en to-nivå modell bør kommunaldirektørleddet være et strategisk nivå som skal samarbeider som et kollegium sammen med rådmannen, og i korthet ha to hovedoppgaver:

• Legge til rette for god styring og kontroll. 

• God tjenesteutvikling.

 

Organiseringen av ansvarsområder for en kommunaldirektør kan, og bør kanskje også, for å løsrive seg fra tradisjonell organisatorisk tenkning, organiseres langs andre dimensjoner enn tjenesteområdene. Her finnes ingen fasit, og organiseringen bør avhenge av kommunens strategiske målsettinger. Eksempler på noen dimensjoner som kan være relevante er kontrolloppgaver og utviklingsoppgaver; for eksempel én kommunaldirektør med hovedansvar for virksomhetsstyring og én eller flere kommunaldirektør(er) med hovedansvar for utviklingsoppgaver. Et annet eksempel kan være å organisere kommunaldirektørene i henhold til kommunens verdikjeder; for eksempel innbyggere 0-18 år, 19-67 år og 67+. Dog finnes ingen fasit, og det er kommunens strategi som bør være avgjørende for hva kommunaldirektørene skal ha hovedfokus på. Et annet element, som vi ikke skal skrive for mye om her, men som bør nevnes, er at det ikke bør være gitt at ethvert tjenesteområde i kommunen fortjener en plass i rådmannens strategiske ledergruppe. For å unngå å provosere for mye, unnlater vi å nevne mer her, men la det være opp til leseren og tenke igjennom denne påstanden: Et moment i denne vurderingen bør være hvorvidt tjenesteområdet best måles på utviklingsresultater eller driftsresultater. Noen tjenesteområder ”skal bare fungere”, og er for øvrig ikke strategisk viktige ut over dette (at de faktisk fungerer i det daglige).

Selv med et så tydelig fokus rettet mot de strategiske utfordringene, mener vi at det er naturlig at kommunaldirektørene har personalansvar for virksomhetslederne/ resultatenhetslederne. Personalansvaret kan da godt være ”clustret” inn etter mer ”tradisjonell” sektortankegang. Dette betyr ikke at kommunaldirektørene skal være linjeledere; det vil si øverste nivå innenfor tjenesteområdet. I to-nivå modellen er det virksomhetslederne/resultatenhetslederne som er øverste nivå innenfor tjenesteområdet. Personalansvar bør derfor ikke blandes med beslutningsansvar. Eksempler på uheldige utslag av sammenblanding av roller er når tiltaksplaner som er i igangsatt, blir liggende ”på vent” for godkjennelse på kommunaldirektørens bord.

En to-nivå modell er egentlig en form for matriseorganisering der utviklingsprosesser må ses som prosjektrelaterte. Noen ganger kreves en særskilt prosjektorganisering, mens andre ganger håndteres prosjektet i staben eller i og mellom en eller flere virksomheter/resultatenheter. I et prosjekt finnes det en prosjektleder og en prosjektsponsor. Prosjektsponsor vil ofte være en kommunaldirektør, men ikke sjelden ser vi dessverre at man i stedet forholder seg til personalansvarslinjen når man organiserer utviklingsaktiviteter. Det vil si at det er prosjektleders personalleder som defineres som fagansvarlig for prosjektet. Dette beror, etter vår oppfatning, på en umodenhet i forhold til hvordan utviklingsprosesser bør styres og motiveres. Når en prosjektleder forteller oss at han/hun ikke har fått godkjent prosjektplanen av sin personalleder, og at prosjektet derfor har stoppet litt opp, er man midt inne i en tradisjonell gammel organisasjonstekning. Hovedmålsettingene med to-nivå modellen er å gjøre medarbeidere bemyndiget slik at det bobler av utviklingsaktiviteter på virksomhets- / resultatenhetsnivå.

 

Fallgruve nr. 2 – Virksomhetsledere/ resultatenhetsledere har ikke fullt ut oppfattet sitt ansvar og sin myndighet til å iverksette utviklingstiltak og agere i en nettverksstruktur, uavhengig av sin kommunalsjef 

Dette er speilbildet til fallgruve nr. 1, men må håndteres som en separat utviklingsutfordring. Det hjelper lite om kommunaldirektørene har forstått sin nye rolle, dersom virksomhets- / resultatenhetslederne ikke gjør det samme.

En naturlig følge av innføring av to-nivå modellen er at virksomhetsledere / resultatenhetsledere får delegert utstrakt myndighet; såkalt ”føp-ansvar” (fag, økonomi og personal). Disse utgjør reelt sett det øverste operative ledernivået i kommunen. Lederne på dette nivået er ofte ikke trygge på hvilke muligheter, forventninger og ansvar dette innebærer. Implementering av lederavtaler er derfor etter vår oppfatning et viktig grep for å bevisstgjøre og formalisere ansvaret. Ofte ser vi dessverre at lederavtaler ikke er prioritert i en ellers hektisk omdannelsesprosess, og at man kan oppleve at dette ikke er på plass selv flere år i etterkant av omorganiseringen. Man ”gjør som før”.

En naturlig følge av dette er at man i en ”to-nivå kommune” må være ekstra oppmerksom på at ledere bør byttes ut når de ikke fungerer. Det er i mindre grad et sikkerhetsnett i en to-nivå modell enn i en tradisjonell etatsmodell for dårlig lederskap. Toppledelsen må således ha myndighet og evne til å ta disse beslutningene.

Innledningsvis skrev vi at det er på virksomhetsleder- /resultatenhetsledernivået at utviklingsarbeidet skal ”boble” i kommunen. Her skal det tas initiativ til formelle og uformelle samarbeid på tvers av tjenesteområder, innenfor tjenesteområder, mot frivillig sektor mv. Her skal man løse felles utfordringer, og få til felles utvikling. Innenfor dette området ser vi kanskje en av de tydeligste ulikhetene mellom en tradisjonell etatsmodell og en to-nivå modell. I etatsmodellen har man normalt en god koordinering av tjenestene innenfor etaten (tjenesteområdet), mens man ofte ser at det blir svakere koordinering på tvers av etatene. Det utvikles ”etatssiloer” der det meste utviklingsarbeidet på tvers av etatene avhenger av etatssjefen og dennes stab. Virksomhetsledere/ resultatsenhetsledere i etatsmodell vil være mindre skodd for å ta initiativ på tvers av etater, uten at dette er koordinert fra ”toppen”. En to-nivå modell, på sin side, har sin svakhet ved at modellen i seg selv ikke gir en automatisk koordinering innenfor et tjenesteområde, men samtidig har den en styrke ved at den åpner opp for at det etableres nye samarbeidsarenaer på tvers av tjenesteområder, og at man motiveres til å etablere samarbeidsflater uavhengig av organisatoriske barrierer.

 

Fallgruve nr. 3 – Delegering oppfattes å være det samme som å frigjøre tid ved å flytte operative oppgaver nedover i personallinjene

Vi ser at ledere med føp-ansvar ofte videredelegerer myndighet. De har også normalt blitt fortalt at de skal bruke mer tid på å lede. Disse to forholdene medfører ofte at ledere gir myndighet videre til sine mellomledere (avdelingsledere og lignende). I hvilken grad slik myndighet kan delegeres, og hvordan dette skal formaliseres, ser vi ofte at det er ulik praksis på og bør tydeliggjøres som del av omorganiseringsprosessen. 

En indirekte effekt er ofte at ikke bare myndighet delegeres, men at også oppgaver flyttes nedover i organisasjonen. Ikke sjelden ser vi at oppgaver flyttes så langt ned i organisasjonen at de må sies å ha passert sitt mest effektive organisatoriske nivå. En mellomleder, som normalt burde bruke tiden til å lede sine ansatte, er ofte ”lesset” med nye oppgaver innenfor personal og økonomi. Dette er en klar misforståelse av to-nivå modellens hensikt. Å delegere betyr ikke at oppgaver skal flyttes til lavere ledernivå. Å inneha delegert myndighet innebærer tvert imot at man skal sørge for en effektiv organisering av oppgavene som tilligger virksomheten / resultatenheten; å flytte administrative oppgaver til et lavere ledernivå er som regel ikke en slik effektiv organisatorisk tilpasning.

Under beskrivelsen av støtteressursenes organisering kommer vi mer tilbake til hvordan administrative oppgaver i stedet bør organiseres i en nettverksstruktur. 

 

Fallgruve nr. 4 – Det oppstår et ”glava-lag” mellom rådmann og mellomledere

En særlig utfordring knyttet til to-nivå modellen er at det etableres et bredt lederspenn i organisasjonen. Ledere er forskjellige, og spesielt ser vi ofte at fagpersoner som blir ledere, ikke alltid er like organisatorisk ”kommunikativt” gode. Dette kan naturligvis læres, men det kan også gjøres andre grep som sikrer at den informasjonen som tilflyter et ledernivå, blir videreformidlet på en god måte til neste nivå i organisasjonen, ikke minst på en mest mulig enhetlig måte. Det er allment kjent hvordan en ”historie” forandres når den fortelles gjennom flere ledd. Dette skyldes både kommunikative egenskaper, men også andre udefinerte faktorer som for eksempel med hvilken ”energi” det blir fortalt, egne meninger om innholdet i budskapet mv. 

For det første er det en fallgruve å la kommunaldirektørene styre all kommunikasjon med virksomhets-/resultatenhetslederne, og videre la disse igjen styre all kommunikasjon til sine mellomledere. Ledere er forskjellige, og allerede her kan informasjon delvis glippe på veien videre ned i organisasjonen. Kommunaldirektørnivået sammen med virksomhetsledere/ resultatenhetsledere omtales i flere av de organisasjonsevalueringene vi har foretatt som et glava-lag, da mye informasjon delvis stopper eller blir silet ”på veien” gjennom disse.

BDO har brukt mye tid sammen med rådmenn som har jobbet med utvikling av to-nivå modellen for å forstå disse utfordringene. Én ting vi spesielt har lagt merke til, er at de rådmennene som tar et aktivt eierskap til informasjon inn mot mellomledere, sikrer en mye bedre informasjonsflyt i kommunen. Ikke fordi rådmannen i seg selv formidler informasjonen, men fordi en relasjon mellom mellomledere og rådmannen gjør at rådmannen får en arena til å skape forventninger til virksomhets-/resultatenhetslederne og kommunaldirektørene nedenfra. En organisasjon der kommunens viktigste ledere (virksomhets-/resultatenhetsledere) har forventninger både nedenfra og ovenfra, og der disse forventningene samsvarer, vil være mye bedre egnet til å lykkes enn en organisasjon der hver enkelt leder selv ”bestemmer” hvordan han formidler sin rolle og utøver sitt lederskap videre nedover i organisasjonen. 

Vi vil således anbefale at det etableres et utviklingsopplegg for mellomledere (fagledere, avdelingsledere og lignende). Videre bør rådmannen ha en arena der vedkommende møter mellomledere direkte, og der det kan formidles til disse hvordan kommunens ledernivåer er ment å fungere. På denne måten vil mellomledere ha samme direkte kunnskap om dette som sine ledere, og det vil kunne legges et best mulig grunnlag for enhetlig ledelse i hele kommunen. 

 

Fallgruve 5 – Stabsressurser har ikke en tydelig oppgavetilpasset kompetanse og organisering

Kommunaldirektørene utgjør det strategiske ledernivået (toppledelsen) sammen med rådmannen. Disse bør også ha noen stabsressurser rundt seg. Dette er ressurser som skal bidra til overordnet styring og kontroll, og til tjenesteutviklingen. Staben er toppledelsens verktøy for å kunne ha tilstrekkelig trykk på de strategiske aktivitetene i kommunen. 

Støttefunksjonene, som ofte også organiseres sentralt, skal på sin side fungere som en støtte for toppledelsen på den ene siden, og virksomhetene/resultatenhetene på den andre siden. Støtteressursene skal sørge for effektiv drift av naturlige fellesoppgaver, eksempelvis regnskap og lønn. 

Ofte blir vi bedt om å se på dimensjoneringen av stab- og støtteressurser i en kommune. Oftest har ikke kommunen dannet seg en egen oppfatning om at det er et skille mellom disse ressursene. Det er en vesentlig forskjell i disse rollene, noe som også påvirker hvordan de bør følges opp og hvordan de bør måles og dimensjoneres. Stabsressurser bør som sagt være strategiske ressurser for toppledelsen. De jobber med virksomhetsovergripende oppgaver innenfor kontroll eller utvikling. En stabsressurs er en prioritert oppgave. Man kan ikke måle ressurseffektiviteten på samme måte som man kan og bør med støtteressurser; enten velger man å prioritere oppgaven, eller så gjør man det ikke. Stabsressurser kan for eksempel være strategisk personalledelse (bidra til å rekruttere, beholde og utvikle dyktige medarbeidere), strategisk økonomistyring, kommunikasjon, nærings- og samfunnsutvikling, folkehelse mv. Nye spennende funksjoner vi ser i staber, er for eksempel frivillighetsentreprenører. Der stabs- og støttefunksjonene sammenblandes ser vi ofte at det strategiske ”taper” i det daglige. Dette er etter vår vurdering en av hovedårsakene til at kommuner ofte er svake på eksempelvis strategisk personalledelse, strategisk IKT-utvikling, strategisk virksomhetsstyring og strategisk kommunikasjon. Vi mener det derfor er viktig å være tydelig på skillet mellom stab og støtte.

Prosjektrettet jobbing som metode, spesielt i utviklingsrelaterte roller, og særlig blant ansatte i staben, er en viktig forutsetning for gjennomføringskraft og leveringsevne på utviklingsprosesser. Ofte ser vi dog at staben forholder seg til ”linjen”; det vil si sin overordnede leder fremfor å tenke prosjektorganisering. Både ansatte i staben og deres ledelse (kommunaldirektørene) bør tenke nytt når det gjelder oppgaveløsning av utviklingsoppgaver. Forståelse for prosjektorganisering blir avgjørende for lykkes.

 

Fallgruve nr. 6 – Støttefunksjoner implementeres uten tilstrekkelige organisatoriske forutsetninger

Typiske støttefunksjoner finner vi innenfor personaladministrasjon, HMS, IKT, økonomi og lønn.

Ved en omorganisering til en to-nivå modell vil man oftest søke å samle støtteressursene i sentrale støttefunksjoner. Det er flere argumenter for dette, herunder å styrke den samlede kompetansen, unngå dupliserende kompetanse mv.

Dessverre ser vi ofte at ledelsen og ansatte i støttefunksjonene tar en ”ledende” rolle. De blander sin funksjon med kanskje en tidligere stabsrolle i en etatsmodell. Vi ser også at de ansatte gir uttrykk for å ikke trives i den nye sentrale organiseringen fordi de syntes det var bedre å jobbe nærmere etatsledelsen. I en etat har støttefunksjoner ofte en mer fremtredende rolle, og tidvis også en ledende rolle i etaten. I en to-nivå modell skal støttefunksjonen være en servicefunksjon for alle ledere og alle ansatte i kommunen. En støtteressurs som har fått sin opplæring innenfor en etat vil kunne oppleve det som ”skremmende” å skulle jobbe med et bredere fagområde. All slik motstand mot endring/endringsfrykt må man ta alvorlig, og det er viktig å jobbe med å motivere til endring. Her har både nye og tidligere ledere en viktig personaloppgave å ivareta. Ikke sjelden ser vi at tidligere ledere svikter her fordi disse mister den/de ressursene de har hatt nært seg og som har vært avgjørende i deres daglige arbeid.

En annen utfordring vi ser, er at det ofte stilles umiddelbare innsparingskrav til de nye sentrale støttefunksjonene. Både politikere og administrasjonen ser for seg at det å samle oppgaver vil frigjøre ressurser. Ofte vil støttebehovet den første tiden etter en omorganisering være høyt. Ledere og mellomledere får nye oppgaver, og alle trenger mer støtte. Det vil derfor, etter vår erfaring, være naivt å tro at man kan spare særlig med ressurser umiddelbart etter en omorganisering. Innsparinger bør derfor komme over tid. Et apropos er også at noen kommuner ofte gjør utfordringen større ved å bytte økonomi- og /eller personalsystem samtidig med omorganiseringen. Dette medfører normalt at man får et merforbruk; ofte et vesentlig merforbruk. Ikke sjelden vil det være behov for betydelig innleie av midlertidig bistand i slike tilfeller, særlig hvis man i tillegg har tatt ut effektiviseringsgevinster i forkant.

En tilgrensende fallgruve er at den sentrale støttefunksjonen ofte ”leter” etter muligheter for å flytte oppgaver ut i linjen. På den måten økes egen effektivitet, men man glemmer at det oppstår et kompetanseutviklingsbehov, verktøys-utviklingsbehov mv. som ofte ikke løses samtidig. Man glemmer, som leder for den sentrale støttefunksjonen, også at det er en selv som er ansvarlig for å legge til rette for dette. En oppgave må ikke flyttes uten at hele arbeidsprosessen ”re-designes” på en slik måte at den totale ressursbruken og kvaliteten oppleves som forbedret; for alle parter. Spørsmålet om hvem som skal gjøre hva, bør avklares i fellesskap mellom støttefunksjonene og linjen. Den sentrale støttefunksjonen må ta et ansvar for å standardisere, men standardiseringen må skje slik at den er til det beste for alle, ikke bare for støttefunksjonen isolert sett.

Vi nevnte tidligere at ledere i en to-nivå modell har en tendens til å la administrative oppgaver følge med en videredelegering av ansvar og myndighet. Å flytte oppgaver til et lavere ledernivå, er en ineffektiv måte å organisere administrative oppgaver på. Man tenker ofte at ledere og mellomledere må kunne alt, og at det derfor også er disse som blir kontaktpunktet mot sentrale støttefunksjoner, som for eksempel personal og økonomi. Å være leder (eller mellomleder) betyr ikke at du også skal måtte gjennomføre alle administrative oppgaver, ei heller at du må være kontaktpunkt for alle slike oppgaver. 

Vi vil derfor introdusere viktigheten av å utvikle fagnettverk som bindeledd mellom virksomhetene/resultatenhetene og sentral støtte. Dette er et organisatorisk grep som krever en relativt høy grad av organisatorisk modenhet, men som etter vår mening er nødvendig for at to-nivå modellen skal fungere etter hensikten. Vi anbefaler at det innføres en nettverksstruktur for støttefunksjonen, der det finnes kontaktpersoner som ikke nødvendigvis er ledere i virksomhetene/ resultatenhetene for de ulike nettverkene; for eksempel personal, økonomi, IKT og kvalitetssystem. Dessverre er det lange tradisjoner i offentlig sektor for å tenke at oppgaver har sammenheng med stillingsbeskrivelse, og at man må få “frikjøpt” tid dersom man skal påta seg oppgaver. I en to-nivå modell er dette en dysfunksjonell organisatorisk tekning. Man bør i stedet tenke at alle er del av et team og tar delansvar for det som interesserer dem og som de har forutsetninger for. Eksempelvis vil det i skolene finnes lærere som er mer interessert i IKT enn andre, og som kan være en kontakt; et "lim" mellom sentral IKT og skolens ledelse med tanke på prioriteringer og veiledning. Et annet eksempel er behovet for å ha en ansatt i hver avdeling med interesse for personalprosesser uten at dette er en leder eller merkantilt ansatte. Denne bidrar til å koordinere informasjon fra den sentrale personalfunksjonen til avdelingens ansatte og ledere i spørsmål som har med personalledelse å gjøre, som for eksempel hvordan medarbeidersamtaler skal gjennomføres og dokumenteres, hvordan overtid skal registreres, hvordan varsling skal skje, hvordan timeregistrering skal skje, hvordan rekrutteringssamtaler skal dokumenteres mv. Både sentral støttefunksjon, linjeleder, og ikke minst organisasjonene, må utvikle en felles forståelse for denne måten å tenke på. En nettverksorganisering er meget effektiv for spredning av informasjon, og gir bedre sikkerhet for at oppgaver og arbeidsprosesser utføres enhetlig i hele kommunen. Ansatte med særskilt ansvar har ofte en bedre motivasjon og ikke minst bedre tid for å lære opp andre, bidra til videreutvikling av arbeidsprosesser mv. Det skal heller ikke undervurderes at dette kan være med på å skape en mer variert og utfordrende arbeidsplass for mange, og ikke minst at det kan bidra til å utvikle morgendagens ledere/ mellomledere i kommunen.

 

Noen andre relaterte temaer

Det er mange temaer som kan debatteres knyttet til en to-nivå modell. Nedenfor har vi samlet noen av de vi ikke har berørt i denne artikkelen, men som vil være naturlige diskusjonspunkter i relasjon til innføring av en to-nivå modell.

Tradisjonelle arbeidsprosesser må endres. Dersom arbeidsprosesser, spesielt knyttet til planprosesser eller beslutningsprosesser, gjennomføres ”som før”, vil dette kunne sedimentere den gamle organiseringen. Et eksempel er budsjettprosessen. Dersom kommunaldirektørens rolle i slike prosesser likner langt på vei den rollen etatssjefer tidligere hadde, vil arbeidsprosessen i seg selv undergrave den nye organiseringen.

 

Ledermøter for virksomhetsledere/ resultatenhetsledere bør ha en tydelig, fast og kjent agenda.

Virksomhetslederne / resultatenhetslederne utgjør det operative ledernivået i kommunen. Vi ser at de fleste kommuner har etablert et lederforum der disse møtes med jevne mellomrom. Agendaen for slike møter bør spisses, og man bør unngå fallgruven ved at møtet kun omfatter informasjon fra rådmannen og kommunaldirektørene. Forumet kan ha en stor organisatorisk endringskraft og samhandlingskraft dersom møtet ledes og styres på en fast og god måte.

 

Hvordan er kommunens publikumsmottak organisert?

Vi ser at dette varierer fra kommune til kommune. Både når det gjelder tjenester for brukere av enkelttjenester og brukere med sammensatte behov. Vi ser ofte at det eksempelvis er etablert tverrfaglige team med ansvar for utredning og oppfølging av brukere med sammensatte behov uten at teamet har en tydelig organisatorisk forankring. Vi vil oppfordre alle kommuner til å tenke hvordan publikumsmottaket knyttet til slike tjenester er organisert. Det bør være tydelig for brukeren hvor denne skal henvende seg for å få hjelp, og dette kan med fordel også gjenspeiles i den organisatoriske ansvars- og myndighetsstrukturen. 

 

Servicetorgets rolle bør avklares.

Skal det være en informasjonskanal, skal det være et lavterskel førstelinje tilbud eller skal det yte mer avanserte tjenester? Det bør utarbeides en strategi for utviklingen av servicetorget, slik at dette utvikles i en tydelig retning og i tråd med kommunens overordnede strategiske mål.

”Å være leder (eller mellomleder) betyr ikke at du også skal måtte gjennomføre alle administrative oppgaver, ei heller at du må være kontaktpunkt for alle slike oppgaver.”

Bør kommunen ha en assisterende rådmann? En arbeidsdeling mellom rådmann og assisterende rådmann kan være ”innenrikstjeneste” og ”utenrikstjeneste”. Det later for oss til som at det oppfattes ikke å være spillerom for å etablere en funksjon for assisterende rådmann i en to-nivå modell. Vi synes det på mange måter vil ha noe for seg å etablere en slik funksjon. Det er ofte rettet kritikk mot rådmannens manglende tilgjengelighet i tilknytning til to-nivå modellen. Ansettelse av en assisterende rådmann vil gjøre ”rådmannen” mer tilgjengelig.

Er målstyringen av kommunen tydelig? Er det etablert tydelige sammenhenger mellom kommunens strategiske målsettinger og virksomhetsledernes/resultatenhetsledernes lederavtaler? Er målene enkle og påvirkbare, eller er det for komplisert og altomfattende?

 

Er din kommune organisert som to-nivå modell, men ikke fungerer etter forutsetningene?

Noen spørsmål du kan stille din egen organisasjon hvor positive svar vil indikere at organisasjonen ikke er fullt ut en to-nivå modell:

• Kommunalsjefer driver saksbehandling og har beholdt mye av koordineringen, eks. budsjett

• Det strategiske ledernivået i kommunen er organisert etter tjenesteområde 

• Det finnes i varierende grad lederavtaler i kommunen

• Det mangler oppdatert delegasjonsreglement for ny organisering

• Mange mellomledere føler de har fått mange nye oppgaver og mindre tid til ledelse

• Samhandlingen skjer stort sett kun innenfor samme tjenesteområde

• Virksomhetsledere/resultatenhetsledere er mest opptatt av drift og mindre opptatt av tjenesteutvikling

• Virksomhetsledere/resultatenhetsledere oppfatter støttefunksjonene som lite tilgjengelige og at oppgaver ”dyttes” tilbake til linjen

• Virksomhetsledere/resultatenhetsledere møter med rådmannen oppfattes som informasjonsmøter

• Rådmannen har ikke egne møter med mellomlederne

• Støttefunksjonene opptrer mer ledende enn serviceorientert ovenfor linjeorganisasjonen

• Stabsfunksjoner med utviklingsansvar har ikke en prosjektorganisering, herunder tverrfaglig styringsgruppe

• Det oppstår et koordinerende ledernivå under kommunaldirektøren med ansvar for å koordinere tjenester i et tjenesteområde

• Målsettingene er ikke omsatt til tiltaksplaner, mål og resultatstyring

• Vi ser ikke at det ”bobler” på virksomhetsleder- / resultatenhetsledernivået med hensyn til initiativ og lederskap, slik to-nivå-modellen i sin natur legger opp til